农业保险发展 [农业保险发展问题研究,-,副本]
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农业保险发展 [农业保险发展问题研究,-,副本]

2020-01-20 09:52:10 投稿作者: 点击:

农业保险发展问题研究 - 副本

农业保险发展问题研究 摘要:当前,我国农业保险存在农户农业保险需求不高、保险公司从事农业保险 业务积极性不高、政府引导作用有待增强等问题。应培育多元经营主体,建立合 作共赢机制;发挥政府的主导作用,营造有利于农业保险发展的制度环境,建立健 全农业保险法律法规体系,完善农业保险补贴支持政策,制定有利于农业保险发 展的税收优惠政策;刺激农业保险有效需求,推进农业保险试点经营。

关键词:农业保险;市场主体;合作机制 由于农业生产具有季节性、周期性、地域性等特点,且易受自然灾害的影 响,所以农业是风险较高行业。农业保险是现代农业风险规避的有效工具,在稳 定农村社会生活、支持农业经济发展等方面具有重要作用。我国农业正处于发展 变革的关键时期,建立适合我国国情的农业保险制度,既是促进金融更好支持农 业发展的重要举措,也是充分利用农业保险的重要功能及其外部效应的必然选择。

2004年,农业保险作为支农惠农政策列入我国中央一号文件。2007年,内蒙古、 新疆、四川、湖南、江苏、吉林等6个省区分别开展了水稻、玉米、小麦、大豆、 棉花等5个主要粮食作物品种的农业保险试点。[1]此后,农业保险试点范围不 断扩大,保障水平不断提升,覆盖农产品品种不断增加。随着对农业保险认识的 不断加深,农户的农业保险需求也逐步提升。然而,我国农业保险制度体系仍问 题重重,从政府的补偿机制到市场监管,从保险公司操作的费率厘定难到高成本、 高赔付问题的长期存在,农业保险如何实现更好发展已成为我国农业发展必须解 决的重要课题。农户、保险公司和政府是农业保险市场的三大主体。应从三者各 自不同的利益诉求出发,完善我国农业保险制度体系,更好促进我国农村经济发 展。

一、当前我国农业保险市场三大主体存在的主要问题 (一)农业保险供求不平衡 我国是农业大国,同时也是自然灾害频发的国家。据统计,全国年均约有 3亿亩农作物受灾,有2亿多农村人口遭受不同程度的损失。[2]近些年,随着 环境破坏和生态恶化,加剧了农业自然灾害的强度、频率及变异性,农户普遍渴 望通过农业保险规避农业风险。但一直以来,由于农业比较收益较低、农业生产 增收能力有限,加之近年来农业生产资料价格普遍上涨,导致农户的农业保险支 付能力一直较低。在一家一户的小规模经营中,各个农户的经济行为独立、决策分散,导致羊群效应突出,即个别农户的购买行为很难起到有效的带头示范作用。

随着非农收入在农民总收入中占比的增加,很多农民更愿意选择其他途径来增加 收入,而只将土地通过流转获得基本的保障性收入。同时,从当前农业保险的补 偿水平看,一般不超过当地之前几年平均产量的70%,补偿水平不高,与实际损 失之间相差较大,不利于提升农户参保的积极性。此外,我国农村地区普遍信息 建设滞后,农户对于农业保险及自然灾害预防等相关信息获取渠道有限,地方政 府对于农业保险的宣传力度不够,导致农户对于农业保险发展的最新动态知之甚 少,无法及时获取农业保险方面的最新惠农措施,加之农民大多根据自身的经验 做出生产决策,导致通过农业保险降低风险的意识普遍不强。受到上述因素的影 响,农户农业保险需求不足问题一直未能得到有效解决,导致农业经营风险大多 由农户自己承担,而一旦发生自然灾害,必然导致农户遭到巨大的经济损失,结 果只能是等待救灾援助。尽管近年来我国农业生产规模化发展趋势明显,各类新 型农业经营主体不断涌现,农业保险需求也随之日益旺盛,但农户农业保险需求 的制约因素仍有待解决。

(二)保险公司从事农业保险业务积极性不高 保险公司是农业保险经营的主体,因而其经营管理的水平及对农业保险的 重视程度直接关系到农业保险能否实现健康、可持续发展。农业保险更偏重于政 策性保险,①而商业性保险公司属于盈利机构,其重视的主要是能够获得足够经 济利益的保险业务,因而对于无法获利或获利微薄、风险较大的保险业务,保险 公司并没有主动参与的积极性。[3]因此,来自政府的补贴和引导是保险公司 从事农业保险业务的重要前提。从经营原则讲,大数法则是保险公司业务选择的 基础,是保险公司降低自身风险、实现利润的关键。农业保险标的具有独特的生 长、繁育过程,与大数法则存在冲突,②这使农业保险赔付率居高不下,长期高 于财险赔付率,尤其遇到特大自然灾害时,巨额赔款往往会使保险公司难以为继。

从经营技术讲,农业保险也有其特殊性。保险费的确定需要以一定的保险金额为 基础,但以平均保额损失为基础计算的农业保险保费,并不能满足保险费确定所 遵循的条件法则。农业保险包括种植业保险、养殖业保险、林业保险、渔业保险。

以种植业保险为例,由于作物有生长期和收获期两个主要阶段,农作物保险金额 就需要区分为生长期农作物保险金额和收获期农作物保险金额两类。但事实上由 于土地前期投入的资金、劳动力存在不同,使每块土地的实际产量和预期平均产 量存在差异,这就造成保险费相同情况下农户所获得的财产期望效用存在差异的 结果,进而引发农业保险市场上的逆向选择和道德风险问题。当前,我国农业保 险技术人才匮乏,而实践中既要求从业人员有一定的保险知识,还需要熟悉农业生产,加之经营农险没有成功经验可循,因而各保险公司均处于摸索阶段。在我 国农业保险市场上,保险供给主体数量少、组织形式单一,一般为专业性农险公 司和综合性财险公司,③且在县域以下设立营业网点的保险公司很少,无法满足 农村多样化、差异性的农业保险需求。为降低农业保险市场普遍存在的逆向选择 和道德风险问题,保险公司只能选择提高保险产品的价格,但这又会使风险较低 的农户选择退出,进一步抑制保险公司进入农业保险市场的积极性。

(三)政府的引导作用有待增强 农业保险是现代农业风险管理的有效手段,作为一种对农业适度保护的国 际惯例,已成为国际上重要的符合WTO规则的非价格农业保护工具之一。通过 政府引导,充分运用各类政策工具调动社会主体参与农业保险的积极性,可有效 应对农业自然灾害问题,使农业保险在农业、农村发展中发挥重要作用。但由于 我国农业保险法律定位不清,④导致农业保险市场难以规范。农业保险具有很强 的外部正效应,政府理应对产生正外部性的生产者或消费者进行补贴,政府也可 因此节约大量农业救灾款项和物资。但实践中,保险公司的纳税负担一直较重, 政府对保险公司开展农业保险业务的税收支持力度明显不够,且征收代理农业保 险业务所得税,导致农业保险业务开展积极性受到抑制。同时,由于对农业保险 “准公共产品”属性认识不足,导致财政补贴供给严重不足。国家和地方政府的分 成补偿机制不明确、责任划分不到位。对农业保险的政策执行情况和全过程管理 缺乏监管,作为政策保险的政策属性不突出。

二、促进农业保险发展的建议 (一)培育多元经营主体,建立合作共赢机制 应正确认识农业保险的性质、业务内容和功能,建立合作共赢机制。在明 确农业保险“准公共品”属性基础上,合理设计政府转移支付制度,充分调动地方 政府积极性,尤其需要保证地方农险保费财政补贴的落实,杜绝因地方财政吃紧 而套取国家相关补贴资金的情况。同时,虽然农业保险的发展离不开政府的支持, 但其运行仍应以市场机制为主,[4]因此,应促进农业保险经营主体的多元化 发展。既可支持农户成立农业互助保险公司,也可建立专门的政策性农业保险公 司,以及吸引商业保险公司利用现有网络从事农业保险业务。各主体可划分经营 区域、范围和品种,在服务专业化和创新上下功夫,建立合作共赢机制。其中, 政策性农业保险公司可主要经营风险较高的种植业保险和养殖业保险。这是因为, 一是种养规模和结构对农业稳定影响较大,政策性农业保险公司可通过是否提供保险及补贴力度大小来体现政府的政策导向作用。二是其他经营主体参与风险较 高的种植业和养殖业保险的意愿较低。作为副业的养殖业及小规模、分散经营的 粮食作物,可由农业互助保险公司来经营,其特点可有效防范逆向选择和道德风 险问题。商业性保险则可提供更加丰富的农业保险服务,①并通过形成各类业务 之间的良性互动,提升保险公司的整体收益水平。而且商业性保险公司的进入有 利于提升市场竞争程度,给整个农业保险市场带来活力。此外,保监会应制定农 业保险市场准入条件和市场退出机制,健全监督机制,如建立诚信“黑名单”、及 时制定农业保险事业公报等,对各类农业保险市场主体进行及时监督,促进多方 合作共赢机制的形成。

(二)发挥政府的引导作用,营造有利于农业保险发展的制度环境 首先,建立健全农业保险法律法规体系。虽然2004年农业保险就被写入中 央一号文件,但我国一直没有出台农业保险方面的专门法律,造成的直接后果就 是农业保险的商业性与政策性不易区分。2013年3月1日,我国《农业保险条例》 正式实施,但其法律层次仍然较低。应加快制定《农业保险法》,②且保监会应 通过监管保证法律落实及保险销售和索赔的公正性。同时,借鉴国外成功经验, 尽快完善农业保险法律法规体系,为农业保险的健康发展提供支持。如,美国在 农业保险法律法规体系建设方面的经验值得借鉴。1938年,美国颁布了《联邦农 作物保险法》,实行国营农业保险,由联邦农作物保险公司代表政府从事农作物 保险业务;1980年修订了《农作物保险法》,改国营为发放经营管理费用补贴, 吸引私营保险公司经营农作物保险业务;1994年颁布《农作物保险改革法》,政 策性农业保险由私营公司经营,政府提供费用补贴、再保险支持和税赋优惠等支 持;通过不断完善相关法律体系,明确政府与企业各自的地位和作用,最终建立 起适合于美国的相对成功的农业保险法律体系。[5]加拿大在1959年通过了联 邦《农作物保险法》,限定农业保险只能由非营利性保险公司经营,即实行国有 垄断经营,直至今天依然如此。总之,完善的法律体系可避免政府支持农业保险 的随意性,而且随着农业保险的发展,对农业保险经营主体的有效管控、避免恶 性竞争等都需要完善的法律法规作为依据。其次,完善农业保险补贴支持政策。

我国《农业保险条例》规定,政府对农业保险提供保费补贴,但如何补贴资金缺 乏明确规定。为提高补贴资金的利用效率,可根据经济发展水平、农业风险的差 异性进行分级对待。如,可将技术含量高的种植业和养殖业划分为一级,提供较 高的保费补贴,补贴可达到70%以上甚至全额补贴,以提高其出口创汇的能力;
将传统的种植业和养殖业划分为二级,补贴水平在40%~70%之间,因为适当的 补贴可促进保险公司正常开展相关农业保险业务;将房屋、机械及个人医疗、责任、意外伤害和养老保险等划分为三级,且为维持保险公司参与的积极性,补贴 水平可在40%以下,这也可保证保险公司“以险养险”经营目标的实现。同时,设 立农业巨灾风险保障基金,以应对巨灾给农业生产、农户和保险公司带来的巨大 经济损失。最后,制定有利于农业保险发展的税收优惠政策。通常的做法是,通 过减免保险公司的相关营业税,以此激励其主动从事农业保险业务;通过减免相 关人员的个人所得税,激励从业人员推动农业保险业务发展的积极性。此外,还 可根据各地经济发展状况、种养结构以及可能发生灾害的情况,给予不同的税收 优惠政策。总之,农业保险的税收优惠政策既可确保农民和保险公司的利益,也 可降低商业保险的交易成本,有利于推动农业保险的更快发展。

(三)刺激农业保险有效需求,推进农业保险试点经营 作为农业保险的受益者,农户参保的积极性本应很高,但由于容易出现政 府或保险公司单方面主导市场的情况,加之农户对农业保险相关事宜了解有限, 导致农户往往凭感觉或通过用脚投票进行选择,结果出现农户参与度较低的现象。

对此,政府可通过让参保农户优先享有农业信用贷款和农技服务等优惠措施吸引 农民参保。针对农户对保险条款及合同权益知之甚少、购买保险时从众效应明显 及出现保险事故后不知如何理赔、遇到保险公司扯皮推诿时不知如何处理等直接 抑制其农业保险有效需求的情况,一方面,通过对农业保险的广泛宣传,使农民 能够更全面、深入地了解和认识农业保险,增强风险保障意识,并自觉应用到农 业生产经营中。应使农业保险成为稳定农民收入的一项重要风险管理工具,加速 普通农民向职业农民的转变,促进我国现代农业的发展。可通过广播、电视、杂 志、讲座等传统传播方式及手机、互联网等新兴传播手段进行宣传,利用典型案 例和保险赔付事件,加深农户对农业保险程序的了解。另一方面,引导农业保险 各经营主体树立诚信合作意识。保险机构应加强自身专业队伍建设,完善内部管 理机制。不断创新经营手段,设计贴近农户需求的保险产品。加强理赔服务创新, 简化理赔程序,提高理赔效率。[6]保监会也应对农业保险市场进行必要监管, 保证保险产品及价格的公平合理,建立惩罚机制,防范逆向选择与道德风险等失 信问题的出现,避免“争利推责”现象的产生。此外,应大胆推广农业保险试点经 营,通过总结试点经验,将成功的做法和模式推向全国。目前,农业保险在部分 省区试点后,国家已提出进一步扩大承保范围和保费补贴比例等举措,推动农业 保险由点到面逐步扩展。农业保险也在探索由自愿保险向强制保险转变的可能性, 对于种植面积较大的农户,可采取强制参加农业保险的做法。在分级补贴和中央、 地方财政分摊制度确定后,农业保险应继续加大试点经营力度,鼓励各地根据地 方实际大胆创新,并及时总结经验、及早推向全国,真正发挥农业保险为农业发展保驾护航的重要作用。

作者:赵艳 付宗平 单位:内蒙古师范大学经济学院 四川省社会科学院农 村发展研究所

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