地方公立高校发展中资金困境之思考
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地方公立高校发展中资金困境之思考

2022-05-15 20:08:25 投稿作者: 点击:

中国的公立高等教育正经历投入不足和债务危机共存的双重资金困境,对于地方公立高校而言,它更是一场生存危机,地方公立高校需要面对这场危机考虑未来之出路。本文对这一情形进行了分析,并针对地方公立高校应对策略提出一些建议。

一、地方公立高校发展中的资金困境

(一)地方公立高校的投入性资金困境

高等教育投资主要分四大类,分别是国家财政高等教育投资、个人及其家庭高等教育投资、企业高等教育投资、社会团体高等教育投资。国家财政高等教育投资是指国家预算内和预算外安排的用于高等教育及其发展的资金,是高等教育投资的首要来源。个人及其家庭高等教育投资是指大学生及其家庭用于高等教育的各项支出,正在成为高等教育投资的重要来源,如缴纳的学费、住宿费,以及发生的交通费和学习用品购置费等。企业高等教育投资是指具有独立企业法人资格的经济组织为了实现自己的经价目标而对高等教育的投资,是高等教育投资的重要组成部分,如企业中位依法独立创办高等教育机构,或者参股、控股高等院校所投入的资金。社会团体组织高等教育投资是指社会各界对高等教育的捐赠和无偿资助,是对高等教育投资的补充。

由于我国经济基础落后,政府对于高校的投入数额并不可能与发达国家相比,这是客观存在的。但由于多年来我国高等教育办学体制是以政府办学为主的模式和分级财政体制,使地方高校相对中央财政下属的高校就是更加处于生存的劣势。目前,不少“211工程”大学的财政投入仅占学校经费的20%。在现有的分级财政体制之下,对于地方公立高校而言,这种的比例的财政投入都不可能达到,截至2004年。全国共有普通、成人高校2236所,其中普通高校1731所。而教育部所属的“211工程”高校仅有73所,加上中央部委所属高校共120所,可见事实上是中央财政以全国2/3的总财力,承担了1/20的高校财政投入,而地方财政以1/3的财力,支撑了全国高校的95%的高校投入。全国这种财力与责任的不恰当划分,是促使有限地方财政对于地方公立高校的投入更是陷入“无钱化”、“低水平化”状态,最终导致地方性公立高等院校的投入性资金困境。

除此之外,地方公立高校通过扩招扩大了个人学费收入,但与此同时却面临了巨额的欠缴学费,社会力量与地方地方公立高校联合招生在一些地方进行了试水,结果证明并不是太理想。而同时我国的社会各界对高等教育的捐赠和无偿资助还不能与发达国家相比,尤其是地方公立高校能够收到的捐赠和资助少之又少,地方公立高校仍然面对是严峻的投入性资金的困境。

(二)地方公立高校的债务性资金困境

为了解决投入不足的困境,地方公立高校除需要呼吁政府财政能够加大资金支持之外,只能寻求多元化的融资渠道。自1999年中国高等教育开始扩招,高等教育的招生规模每年都在以近百万的速度递增,伴随着这个奇迹的诞生,中国高等教育规模急剧扩张,相应地,高等教育的经费投入需要同步增长。在国家投入增加缓慢的条件下,大学不得不借助于非常规的手段——向银行贷款。地方公立高校也加入贷款大军,据国家审计署2005年的一次审计报告称,在4个城市9个大学园区,计划投资总额539.60亿元,其中银行贷款占32.65%。但截至2003年底,实际取得银行贷款152.76亿元,占已筹集到建设资金的59.42%。其中有些大学的银行贷款占已筹集到建设资金的90%以上。 据保守估计,几年累计下来,全国高校贷款已超2000亿元。其中,天津高校的贷款达到50多亿元,河北高校70多亿元,山东高校130亿元,陕西高校贷款90多亿元……据说,全国最大的两所高校,贷款总额分别达55亿元、40多亿元,每年的利息分别达3.13亿元、2.18亿元。若平均一名学生的学费按5000元/年计算,每年的贷款利息分别相当于6万名、4万名学生的学费。 资金紧张已经制约了高校进一步发展的潜力,降低了高等教育提供公共服务的质量。目前,全国高校已进入了一个“精打细算”过日子的时代。

为了解决高额负债,学者们提出的无非是以下三种风险解决模式,第一是,政府来买单,由政府全部承担下所有的债务。第二就是大学之间优胜劣汰,一些大学做大做强,而一些地方的三流学校在市场压力下的优胜劣汰,萎缩消亡。第三就是希望未来的成人教育的扩张可以缓解债务危机。但无论是哪一种方式,地方公立高校的压力都是巨大的,在分级财政之下,地方财力负担如此之多的地方公立高校债务是不可想象的,因此即使是有政府买单,对于部分地方公立高校而言也难逃破产之命运,既使是生存下来,在成人教育市场的竞争中,由于网络教育与远程教育的引入,仍无法同名校和强校相抗衡。

二、政府投入仍为地方公立高校发展之根本保障,其核心在公平

财政投入不足问题从根源来说是一个缺乏相应制度保障的制度缺陷问题,缺陷的核心在于改进现有财政教育预算和支出制度,建立事权和财权相统一制度。从中央到地方,财政性高等教育投入主体不应是优质的重点高校建设、211高校建设,而应将教育投入的“公平性”做第一考虑。高等教育本身是一种公共产品生产,各级政府应共同承担的责任,而不应将之视为政府的负担,中央政府选剩下的,一推给地方,因此无论是高校中的“中央军”还是“地方军”都需要由中央财政来统一调拨,对于地方公立高校,它要求中央财政承担更大的责任。

一位法国的经济学家曾提出:高等教育的公共拨款应该占主导地位,其中包括大学的基本建设基金,以确保大学的安全性和可持续性性。对处于资金困境的地方公立高校,财政投入是更其生存的重要依据之一。依据高等教育拨款效率、公平和公开的基本原则,中国高等教育拨款模式的改革方向是加强绩效评价与拨款的结合,增强拨款的科学性和透明度,减少盲目性和固化因素,使有限的资源发挥出更好的效益。具体来说,首先要实行多政策参数的拨款公式,公式应合理包括各种各级各类高等学校的尽可能多的成本因素,甚至可以包括一些未来发展的因素。其次,建立健全高校质量评估机制和评价指标体系,将评估的结果与拨款直接挂钩。再次,要保证教学的常规拨款与提高水平的专项拨款分开拨付,提高教育拨款的透明度和针对性,最大限度的发挥教育资金的使用效率。最后,要加快政府职能转变,形成政府宏观管理、高校自我约束、社会参与评价相互结合的有效机制,推动高校成为“面向社会依法自主办学的法人实体”,从根本上消除对地方性高校的歧视性待遇,让所有的高等院校实现公平竞争。

三、地方公立高校必须寻求适合自己发展的社会融资途径

任何高校想仅依靠政府财政扶持来获得生存是不可能也是不现实,必然要谋求适合自已的融资途径。

(一)地方公立高校应明确自身的发展方向

对于地方公立高校而言,首先应自己实际情况的发展做好规划,而不是盲目的做大做强,这对于地方公立高校是不切实际的想法,事实上国外的大学的发展经验已经充分证明了大的综合性院校有其自己的生存之道,而小的专科性学院也有其独特的生存空间,对地方公立高地方公立高校寻求与地方经济发展相融合是地方公立高校生存之道,将地方公立高校的发展嵌入地方经济建设的链条当中,为政府决策本区域发展提供智力支持,为当地企事业培养合格劳动力,并将科技研究成果能够就地转化,助力本地区经济腾飞,这才是地方公立高校确定其发展的立足点。另外还要结合本校的学科优势、历史传统、学生资源等结合因素来科学规划本校的发展方向。

(二)发展与社会资金的合作,慎用银行贷款

联合办学是公立高校和社会力量在自愿、互利、互惠的基础上采用多种形式合作办学的一种办学模式。如在中美洲公、私立大学联合办学集中提供职业教育,其方向与市场联系紧密。在智利,私立高等教育机构的迅速发展和大规模的综合性大学、享有自治的区域性大学的分权过程联系在一起。在印度,大多数本科教育是由附属于公立大学的学院提供的,这些附属学院又分为两类—公立学院和私立学院,公立学院山中央政府或联邦拨款设立,私立学院山各种私人团体创设和管理,附属大学的学院中大多数的学院为私立学院。在美国,著名的康乃尔大学也是“公私合营”联合办学的典范。在中国,“公私合营”的主要形式是高校独立学院的发展。独立学院具有自己鲜明的特色,制度更加创新灵活,具有广阔的发展前景。

当然独立学院的发展也有一些问题,如学位授与的问题、高额学费的合理性问题、及独立学院盲目扩招问题、独立学院学生就业难问题等。如果我们仔细研究这些问题并不是独立学院制度本身问题,有些是人们错误的认识所致如学位问题,独立学院并不是花钱买文凭地方,高额收入不代学生就可拿其想要的文凭,独立学院学生就业难问题实际更多根源于我国复杂的就业环境而绝非独立学院自身的事情。而盲目扩招的问题与进入的资本逐利性是相关,也与人们用精英教育模式下形成对大学的认识对现在大众化大学教育的错误理解相关。总体上说来,独立学院模式是现有投入不足情形下,补充高等教育投入融资风险较低的重要手段。它是一种带有过渡性质的办学体制,建成真正意义上的高水平民办大学才是其应有的归宿。

对于银行贷款,我们在开拓对高等教育融资途径的过程中就对这一手段存有误解,国际上通行的作法是利用银行的信贷手段解决为学生上大学的费用问题,这样既可以扩大学校的生源,也可以使许多学生通过大学教育获得更好的就业机会 。但银行贷款在我国却出现了误用,在国际上还没有哪一个国家的公立大学大举向银行举债来进行建设,而我国的高校却出现了债台高筑的现象,利用银行贷款为高校进行融资我国高校已经走入了一个误区,这个错误不能再继续,尤其是地方公立高校,这关系到学校的生死存亡。但事实上。高等教育可以选择的融资手段是多样化的,并不仅仅限于此。其他融资方式,如设立政策性银行融资、资本市场融资、股权融资、金融租赁、收费权质押等方式,都可以有效学校提供较低风险的资金,当然这些都需要相关配套的法律制度的出台和修改,因此,探索建立和完善适合我国高等教育的新的融资制度既是当前的紧迫任务和必然选择。

(三)健全内部机制,保证资金的使用

在高等院校中行政权力膨胀导致学术行政化、科研行政化等一系列问题,在现有的以行政权力为中心管理机制的来之不易政化、科研行政化等一系列以行政权力为中心的问题 之下,如果公立高校希望能够引进社会性股份性资本来补充教育投入不足的问题就必须构建校董事会制度,使得社会性股份资本可以有表达利益的平台,打破现在行政权力中心化的管理机制。

事实上随着社会主义市场经济的发展,政府与高校在困绕办学权和管理权之间矛后逐渐消除,我国已经有部分高校开始尝试校董事会制度,它在我国高等教育院校设立的目的是为适应社会主义市场经济发展,加强国家宏观调控,转变政府职能,扩人民主参与,而向社会自主办学的需要而进行的积极探索,是筹措学校教育发展资金、支持高校教育改革与发展的重要组织形式。在管理自主化、办学多元化和投入多样化的总体趋势下,校董会的建立成为我国教育管理体制改革的积极探索,符合我国高校发展与国际接轨的总体目标的要求。

但从目前国内公立高校董事会的发展现状来看,其与国外校董会相比较而台,在制度设计和运行机制上都与国外的高校董事会有很大的不同。第一,在性质和法律地位上,国外的校董会是高校的最高权力机构,亨有决策权,其法人地位有明确的法律规定;我国的校董会是现在仅高校的咨询机构,拥有有限的参与权,校长是高校的法人代表。第二,在人员组成和聘任程序上,国外的校董会一般由校外人士担任,其聘任程序有严格的法律规范,一般要通过选举和政府任命;我国的校董会不仅有商界精英、社会名流,还有校内人士、政府官员、政府机构和学术权威人士。没有严格的程序,一般通过社会关系以聘任、授予荣誉称号等形式来实现。第三,在职责和功能上,国外的校董会的职责主要在于任命、支持、监督校长,监管学校行政、沟通协调内外部关系、负责学校的战略规划和绩效评估等方面,其功能不仅仅限于筹集资金、促进合作等,更重要的是实现学校治理和服务社会的基本价值;我国的校董会的职责在于为学校发展提供建议指导,以多种形式帮助学校的建设和发展,其功能主要是咨询指导、筹集资金、促进校内外的联系,我国高校现有的校董事会制度并不能满足吸收社会性股份资金的能力。对于地方公立高校而言,相比名校和强校并没更大的实力来保证政府的投入,而利用其自身规模较小,管理灵活的特点,开拓公立高校治理的新模式,大量吸收社会性资本不失为一种有效的生存方式。

另外,地方公立高校如果可以对于社会捐赠和公益资金构建良好的校内监督使用机制,确保社会捐赠和公益资金的使用符合捐赠者的初衷,落实使用,减少损耗,也可以增加社会捐赠和公益资金的投入数额,增强地方公立高校吸纳教育资金的能力。捐赠术行政化、科研行政化等一系列以行政权力为中心的问题,如果地方。

基金项目:河北省社会科学规划课题,课题批准号:HB101SH006,课题名称:城乡统筹语境下河北省高等教育与地方循环经济互动发展及愿景研究。

参考文献:

[1]许长青.公立高等教育筹资市场化:国际比较的观点[J].外国教育研究,2005(5).

[2]冯瑞明.市场经济与高等教育和谐运行机制初探[J].中国高等教育,高究入,而利用其自身规模较小,管理灵活的特点,开拓新公立高校治量,2009(23).

[3]周群英.合理性与合法性:中国公立高校董事会的实践与争议[J].现代教育管理,2009(8).

(作者简介:孙温华,河北科技大学文法学院讲师,研究方向:金融法;解占彩,河北科技大学文法学院教授,研究方向:高等教育。)

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