论服务型政府的程序属性
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论服务型政府的程序属性

2021-12-05 04:03:13 投稿作者: 点击:

摘 要 作者认为服务型政府本质是法治政府,法治政府通过法治化的政府活动为社会提供服务。法治化的政府活动只能是程序性活动。而程序是通过立法方式拟制,对应特定社会活动的、具有内在关联属性的法律规则集合体。服务型政府的确定性必将决定与之对应的行政法律程序,也具有独特的性质。这些特性表现为:行政法律程序的构成规则总数应当和对应的行政活动相适应;行政法律程序的构成规则对应政府的规则义务表达明晰;行政法律程序的构成规则对应政府的义务规则具有责任承担;行政法律程序的构成规则中应具有与行政相对人权利对应的救济规则。

关键词 服务 政府 程序

建设服务型政府是全球范围内在后工业化时代得到普遍认同和推介的思想。构建服务型政府被广泛推行和在许多国家地区逐步建立,已是大势所趋。随着社会主义市场经济以及全球化和信息技术革命的发展,我国政治构架,尤其是行政管理体制如何适应新时代的要求,打造我国的服务型政府,也被提到了新的高度,党的十七大报告明确要“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。这一提法将学者们理论中的构建,推向社会政治实践。本文着眼于探讨服务型政府的程序问题,试图结合实际就服务型政府和其程序之间的关系、及其程序属性作一个简要的分析。

一、服务型政府的本质是法治政府

“‘服务型政府’是指在公民本位、社会本位理念指导下,在民主制度框架内,把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或曰政府形态。”豍或者说:“它是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”豎

根据上述定义,服务型政府可以理解为就是“以民为本”的政府。是指在公民本位、社会本位理念的指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意愿组建起来的以服务于社会、服务于所有社会成员为宗旨并承担服务责任的政府。它意味着政府的产生、存在和运行都必须服从于社会的需要。

许多研讨服务型政府的文献都描述了服务型政府应当具有的这样一些特征。比如:服务型政府应当是一个民主和负责的政府;还应当是一个权力有限、职能有限的政府;还应当是一个实现了合理分权、便民、高效的政府;还应当是一个廉洁、透明、忠于职守、勇于担当的政府;更应当是一个全力为社会提供公共产品和公共服务的政府。

“经济学视野中的服务型政府,所关注的核心是政府为经济主体服务的模式—主要依靠市场而不是权力配置资源;社会学视野中的服务型政府,所关注的核心是政府为社会主体服务的模式—提供公共服务和公共产品。它们所描述的都是一种应然状态,是‘结果’。如何实现这种理想的结果呢?换句话说,如何确保政府心甘情愿地、恰如其分地为经济主体或社会主体提供优质服务和产品呢?前提就是这个政府必须是法治政府,而法治政府的实现有赖于正当程序。因此,在行政法的视野中,服务型政府就是法治政府。”豏

笔者赞同上述学者关于服务型政府就是法治政府的论断。但笔者更注意这样的逻辑基础:政府作为由特定的人构成的组织体。他同样具有普通人共有的基本人性,而人性中追逐自由常常是最一般的表现。人类文明在政治权力之外,讴歌自由,追逐自由,将自由写入国家宪章。因而,自由是人的一种本性在法理上是受到充分肯定的。人们心灵中的自由激荡是人的本性表达,走进政府并担当政府使命的人在这点上,与他人并无二致。但是,追逐自由的天性一旦和控制社会、控制他人的权力结合,往往会即刻畸变为扼杀他人自由、扭曲社会纲常的意志。历史上的政府,之所以更多的表现为统治性、管制性,和政治环境中允许存在不受拘束的自由权力是分不开的。不论何等级别的政府因为其在实际运作中,大多行为都是基于自身的利益需求或价值导向,运用自身的自由意志,充满个性的表达而自然而然形成了历史上的统治型政府。

民主政治限制了政府的“自由”,政府的权力不再像封建王朝那样来自王权,而是来自人民授权,授权的权力显然是有限的,自由便有了边界。仅仅有边界依然是不够的,人民还必须将需要政府做的事情一一设定;将政府做事的方式、方法一一设定;将政府做事的后果一一设定;将政府做事的途径、耗费一一设定;总之,就是将自己的各种需要用法律的方式予以表达,然后要求政府一一做来,一一满足。政府的“自由”在这种政治背景中,受到了越来越多的约束,而约束政府自由的只能是人民用权力进行的法律表达。最终,社会才能得到克服了自由好动天性、克服了统治欲望膨胀和权力恣意张扬本性的“服务型政府”。服务型政府相对于政府及其成员而言,应当是民主政治架构中,在新时期、新时代不可规避的不二选择。

二、服务型政府是通过各类行政活动表现出来的法治政府

人们在如何打造服务型政府的探讨中,更多的注意到了路径选择中的理念转变、政府角色转变、政府职能转变、公民参与等;以及在制度建设中提出建立和推行岗位责任制、政务公开制、责任追究制、绩效评估制等。而大多忽略了服务型政府的动态属性。政府是否“服务”并不是简单的实体意义的价值选项;政府是否民主和负责?政府是否权力有限?政府是否便民、高效?政府是否廉洁、透明、忠于职守、勇于担当?显然不是静态中的价值判断可以予以解决的问题。政府的服务必然表现在所有的行政活动之中。

行政活动是政府行使职权,履行使命的的具体工作。这些具体工作或许根据政府之间的职能分工(如:工商行政、税务行政、教育行政、卫生行政、农业行政、人事行政、司法行政、治安管理等),或许根据政府的职级分工(如:中央行政、省级政府、辖区的市级政府、县级行政等),亦或许根据某一政府或政府部门的具体责任,而区分为许多不同的内容。只有通过各个政府机构或职能部门的不断进行的行政活动,我们才可以看到政府的动态位移及其价值走向。而这其中缺失制约、纯粹任由政府自由行政的动态价值走向,在多年的历史实践中,总能令我们不断验证孟德斯鸠的那句名言:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,有权力的人一直使用权力到有界限的地方为止。”其实,也正是政府“自由”的本性,在约束不到位的境况中,自然的表现而已。这种境况中的政府,自然不可能成为“服务型政府”。政府主体行为的自由属性只有在规则的拘束中才能受控制,从而指向服务型政府所需要的方向和方式。

在这些各类各型的行政活动中,我们便可以充分注意到行政程序的存在。这里的“程序是指能够使一个相对独立的社会事务活动的进行过程得以有序的那些制约因素所共同组合成的一套规则系统或支持体系。他们通常表现为一整套特定规则的集合(包括时间规则、地点规则、行为方式规则、反应规则等)体,这些规则集合体内的各规则彼此之间存在着内在的关联性。”豐这段话的含义是指政府的各种行政活动只有在行政程序的制约下,才能表现出秩序。而此时的程序自然是指通过法律所确定的、对应特定行政活动的规则,是“通过立法方式拟制,对应特定社会活动的、具有内在关联属性的法律规则集合体。”豑

三、服务型政府和行政法律程序

“在讨论法律程序的问题上,渊源于‘实体为重’价值思维的传统,人们热衷于讨论正当法律程序。但相对一个自然物品或社会活动,人们都可以提出‘度’的问题,比如:强度、韧度、长度、宽度、深度、速度等。正当法律程序必须是具体的法律程序,它必须指向某一个具体的社会活动。因而,没有具体指向的法律程序是抽象的,抽象的法律程序也是中性的,无所谓正当。有意义的法律程序只能是具体的,具体的法律程序总是或高或低、或左或右、或疏或密、或长或短、或韧或脆的存在着。在实体价值判断中,它们必然是正当的或不正当的、或介于正当和不正当之间,同时混合着正当和不正当的因素的法律程序。”豒

为了获得政府行政活动的秩序,我国具有立法权或规则制定权的各级主体,通过制定法律规则或规则,使得任何一种政府活动,都几乎得到了与之对应的程序。我们把其中通过立法活动设立的、具有法律意义的规则集合,称之为“行政法律程序”。

行政法律程序是法律程序的重要类型之一,而法律程序首先面对的是否正当的疑惑,渊源于英国的自然正义,被推崇为正当法律程序的原则:“任何人都不得充当自己的法官”和“任何人的陈述皆应当被公平听取”等核心内容,实质上仅仅属于最低限度的正当问题。而该原则指向的“正当”或“正当性”从本质上属于法律程序的价值判断与选择问题,或者说是法律程序的“实体”问题,也可称“正当性”问题。这里的正当性问题,在实体意义上帮助我们甄别法律程序是否具有起码的正义基础。除此之外,并没有能帮助我们寻找并得到一个判断法律程序是否具有“服务型”意义的尺度。

另外,法律程序还需要考证自身的“程序”问题。法律程序的“程序”问题应当归结为“程序性”。是指一个法律程序应当在多大程度上表现为程序,或表现为程序的特征有多少和多强?程序性是以程序本身特征的强弱来体现的。其中狭义的程序性含义可以单纯的指组成程序规则的数量的多与少,比如我国行政许可法有83个条文,行政处罚法有64个条文,行政复议法有43个条文,行政诉讼法有75个条文(其中的义务性条款对程序性起着决定性作用)。广义的含义则也应当包含组成程序规则之间的关系等。凡具体的法律程序均须具有“程序性”。狭义的“‘程序性’专指法律程序作为法律规则集合体所体现出的程序化程度。这是一个由法律程序对应的社会活动内在复杂性程度和法律程序为其设置的程序规则数目,经过彼此比例分析和测量后,提出的一个用来衡量法律程序的程序化程度的指标体系的概念”豓

笔者以为,服务型政府的确定性必将决定那些与之对应的行政法律程序,需要具有独特的性质,这种独特的性质必须能够被学术性的表达和总结。但当前学界关于服务型政府的讨论显然没有注意到其在程序过程中应当具有的品质。呈现在人们眼前的行政法律程序不会天然的存在正当性,也不会天然的具有程序适当性。那些行政法律程序本身实质也是一种可以被塑造变形的规则系统。人们可以选择塑造什么样的规则系统,也即打造什么样的法律程序,往往也就意味着在选择打造什么样的政府。当人们需要选择打造服务型政府时,那么在法律程序的各个具体规则的设计表达、以及法律规则数量设定取值中,提出应当如何选择?或者说他们具有哪些独有的特征?将会成为我们给予服务型政府实体意义的研究之外,进行程序关注的一个切口。

四、服务型政府的行政法律程序特质

在实体意义上判断一个政府属于服务型政府和在程序意义上判断一个政府是服务型政府,具有许多不同。实体意义中,众多学者所讨论的服务型政府应当是“有限”、“高效”、“便民”、“负责”的政府。这些用于衡量政府是否服务的“有限”、“有效”、“负责”等概念,更多表现为一种价值指向。倘若没有具体动态中的程序设定,而程序设定如果没有体现为一定的规则语言表达,一定的规则语言表达又如果没有运用限制政府自由的规则形式,那么所谓的“有限”、“高效”、“便民”、“负责”便只能属于镜中之花和水中之月。政府“人性”中的自由本色,必将恢复其与权力相互结合后的天然秉性,从而不断的暴露出其恣意的特色。笔者以为服务型政府的行政法律程序必然的当具有以下四方面的特质。

(一)行政法律程序的构成规则总数应当和对应的行政活动相适应

法律程序是程序规则的集合体。而程序规则总数量的多少,决定着一般意义的程序性强弱。程序的特征最主要的表现应当是:人们的活动或关系在限定的时空范围内因为程序的制约而有序。而并不是人们有序的活动或社会关系本身等于程序。所以程序和程序行为过程应被视为两个层面的问题。法律程序必然是以“行为义务”作为基本规范内容的规则体系,那些没有或脱离程序予以规范和引导的人类行为或社会关系将是自由的和无序的,因而也必将是非程序性的、或权利性的。以“行为义务”作为基本规范内容的规则在一个特定的行政活动中的数量多少,事实上也决定了相应主体剩余的“自由”空间还有多少。相应的规则越多,对应主体受到的限制自然也越多;相应的规则越少,则对应主体的“自由”自然也越大。政府权力、职能是否“有限”和程序规则的多少直接关联。

(二)行政法律程序的构成规则对应政府的规则义务,立法表达必须明晰

国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政曾提出了明确、具体的要求。但我国长期以来奉行摸石头过河,体现在立法中宜粗不宜细的立法理念,导致大量法律、法规,其中的法律规则原则性强而操作性弱,即缺乏“程序性”、缺乏适度的法律程序调整和规范相关社会活动的实施。其实质就是在程序操作上留下模糊空间,而便于在实施过程中随机调控。后果就是大量的法律、法规沦落为空置或虚设的法律,或说是“看”法(即只能看,不能用的法)。以至于在我国出现了专门对应研究该类问题的“模糊法学”。立法中的模糊表达是特定情况下的立法技术。但在打造服务型政府的法律程序构成中,大量的模糊表达只能使得行政权力获得更为自由的裁量空间和发挥余地,而所谓的“高效”、“便民”更易于演变为慵懒和利己。因此,行政法律程序的构成规则中,对应政府的程序规则是否义务清晰,表达明确,显然又是是一个衡量服务型政府是否成立的指标。

(三)行政法律程序的构成规则对应政府的义务规则,程序责任必须明确

打造服务型政府,在行政法律程序中除了对应政府的规则义务表达应当更加明晰,另一个非常重要的程序特征,即对应政府的程序法律责任同样应当与程序义务明晰的对应。

在我国现有的大多程序立法中,可以很轻易的发现程序规则在程序义务规则设计和程序责任规则设计中对公权主体的纵容或疏忽。具体的表现就是在大多法律程序安排中,在为公权主体设定了相关程序义务规则后,却忽略或缺失与义务规则对应而具体的责任规则。表现在实践中,便是当公权主体(包括行政法律程序中的行政机关)违法行政程序义务的时候,不必要担心可能会发生的程序法律责任,类似的法律责任即使存在,依据程序法律的设计也多是盖然的和可能的。显然,这种状态中的行政法律程序,与打造服务型政府所需要的法律程序,具有本质的差异。在法律程序中,明确的担当义务,并承担责任,才能将服务属性落到实处;才能够真正让政府以身作则,推动全社会法治进步。

(四)行政法律程序的构成规则中应具有与行政相对人权利对应的救济规则

在行政法律程序中设置政府义务,实现相对人的权利,是建设服务型政府的程序中的基本内容。但政府义务规则的存在,以及政府不能履行义务时的责任追究,都不能取代对于行政相对人的权利救济。在行政法律程序中对应行政相对人的权利设置具体的程序或实体救济方式,是约束和实现政府服务性质的微观制度基础,也是政府做到“全心全意为人民服务”的制度保障。

我国当前的行政法律程序架构中,关于相对人权利救济的制度安排已经基本具备。但具体实施中尚存在许多模糊和困难,尤其针对程序性权利的尊重与救济明显不足。对此,尚需要结合具体的程序制度进行针对性的完善。

五、服务型政府的其他程序问题

实现并保障政府向全社会、向全体公民提供高效、有益的服务,是通过具体法律程序的安排,才能达成的法治建设课题,也是实现法治国家的基础制度建设问题。

除此之外,依据我国宪法设定的权力分工,我国政府的权力是一种直接施之于社会,服务于社会的公共权力,其具有直接与社会相衔接,为社会提供服务和管理的属性,也同时决定了这种权力是一种非常容易出现偏差的权力,因而需要在法治架构中,设置与之对应的监督和纠错机制。例如我国在行政权体系内设置的监察制度、审计制度、行政复议制度;我国在行政权体系外对应行政权可能的错误,设置的行政诉讼制度、人大权力监督等等。每一个具体的监督或制约活动,本质上也都是法律程序问题。

这些与构建服务型政府相互衔接或提供保障、或予以制约、或提供救济的活动,其所遵循的也必须是对应的、适宜的法律程序。这些法律程序是否针对性的适宜或不足,同样会对服务型政府的构建产生或积极,或消极的影响。

不断进步的、科学的立法程序;畅通、有效的司法程序;行政系统内部日益完善的自我制约监督程序,会帮助我们完成权力制约、权利救济、责任承担,以及实现法律程序更新升级等不断发展的过程。

注释:

施雪华.“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件[J].社会科学,2010(2):3-11.

刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理,2002 (7):5-7.

解志勇.正当程序:服务型政府建构的行政法机制.中国法学会行政法学研究会,2008年年会论文.

黄捷,刘晓广,杨立云等.法律程序关系论[M].湖南师范大学出版社,2009:7,10,13.

黄捷.论适度的法律程序[J].湖南师范大学社科学报,2010(4).

(作者单位:湖南警察学院法律系)

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