中央与地方共建高校的类型划分及其财政支持政策研究
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中央与地方共建高校的类型划分及其财政支持政策研究

2022-05-15 20:08:32 投稿作者: 点击:

摘要:中央与地方共建高校是我国高等教育管理制度的重大改革与创新,但在运行过程中,由于地方经济发展不平衡,省际财力差异较大,特别是中央财政责任不到住,影响了这一改革的效果。本文在总结中央与地方共建高校发展历程的基础上,通过对共建高校的类型划分,提出以共建高校的类型划分为基础,按照受益与能力、公平和效率的原则,实施中央财政的分类支持。

关键词:共建高校;类型划分;财政政策

中图分类号:G467

文献标识码:A

文章编号:1672-0059(2009)06-0055-06

20世纪90年代至本世纪初,中国高教管理体制进行历史性变革,基本结束了部门办学体制,初步确立由中央和省级政府两级办学、以地方管理为主的新体制。原来由国务院各部门(单位)管理的高校,大部分划转到所属地的省、市、自治区,形成中央与地方共建高校①,这对于我国高等教育大众化发展起到非常重要的促进作用。然而,中央与地方共建高校的发展还面临着来自财政政策的制约。因此,如何完善中央与地方共建高校体制,体现中央政府共建责任,提高共建资金投资效益,是一个重要的财政理论与政策问题。

一、中央与地方共建高校的历史回顾与财政政策反思

在我国的高等教育发展史上,新中国成立后经过了两次重大的调整与改革。第一次是在1952年,为了与计划经济体制相适应,改革点主要是同类项的合并、重组和调整,总共涉及100多所高校。改革的结果是除保留少数多学科性大学外,主要向专业方向发展。这样我国高等教育就形成两套办学体制:一套是行业主管部门创办的为本行业培养专门人才的单一学科的部门办学体制;另一套是地方政府创办的为本地区服务的地方办学体制。但是,我国社会主义市场经济的发展,特别是21世纪知识经济的到来,我国高等教育的两套办学体制表现出条块分割、部门分割、规模过小、低水平重复设置的弊端,教育资源难以得到合理配置和充分利用,最突出的问题集中表现为“高等教育资源这块蛋糕被切成了蛋糕屑”。

为了克服两套办学体制共存的弊端,从1992年开始至2000年,我国分三批先后对高等教育进行体制改革和结构调整,按照“共建、调整、合作、合并”的八字方针对高校体制进行改革,总共涉及改革的高校900多所。在这八字方针中,“共建”是改革的着力点,就是将部门的高等学校的管理权下放到各省级政府,即成为中央与地方共建高校,目的是实现教育资源的合理配置,增强我国高等教育的竞争能力。

2000年以后,上述三批中央与地方共建高校继续进行着管理体制改革,主要有三种形式:第一种形式学校升格为大学,如天津商学院升格为天津商业大学、武汉食品工业学院升格为武汉工业学院;第二种形式是与当地省属高校进行合并,但依然属于中央与地方共建,以地方管理为主,如南京经济学院与江苏省所属的江苏财经高等专科学校、江苏经济管理干部学院合并组建成南京财经大学;第三种是中央与地方共建高校之间进行合并,如长沙交通学院与长沙电力学院合并组建长沙理工大学。

经过这三种形式的后续改革,截止到2007年12月,全国共有中央与地方共建高校183所,其中本科168所,专科15所,约占全国普通高校总数(1908所,含高职专科)的10%,其中本科高校约占全国本科高校总数(740所)的23%。

实践证明,中央与地方共建高校是改革开放后我国高校管理体制的重要改革内容,成效显著。通过淡化高校隶属关系,充分整合相关资源,共同推动高等教育的快速发展,有效促进了我国高等学校科技创新能力和服务水平迅速提升。然而,在中央与地方共建高校形成和发展时期,恰恰是我国高等教育从精英化向大众化迅速迈进时期,高等教育的大众化速度超过了政府财力和国民经济的增长速度,使共建高校存在着体制调整以后的财政责任进一步明晰的问题。

1 中央政府共建责任未能法定化

2001年。中央政府为解决共建高校面临的财政困难,通过发布《中央与地方共建高等学校共建专项资金管理暂行办法》设立了共建专项资金,主要用于支持共建高校的“国家管理的专业点”、重点学科建设和高校体制调整过程中的特殊困难,包括学校校舍和基础设施的维修改造、仪器设备购置等。③在共建前,中央与地方共建高校在校生人数一般低于国家明确提出的要求,然而,在共建后以规模求生存、求发展是其必然选择。自共建以来,这些院校通过每年扩招,基本上使在校生人数比共建前提高3~4倍。扩大办学规模需要硬件设施建设与改造、学科建设软件的增加,这都需要有足够的经费作保障。然而,中央与地方共建高校的基本建设投资都是按共建前的基数一次核定,教育事业费也是参照共建时划转的在校生人数一次核定,都没有考虑到学校每年扩大招生的因素。同时,因划转改变隶属关系,原学校享受部委或行业的基本建设经费包括设备投资拨款、教育经费补助以及各种专项经费均被取消。如湖南省共建高校的100多间实验室,就有90多间已经或接近无法使用。西南科技大学由于划转前的原主管部门是个“穷婆婆”,年建设经费投入只有100万元左右,划转时基建基数仅为145万元。

从理论和实践上讲,中央政府财政责任未能法定化是中央与地方共建高校所面临的全新课题:在共建前,部门办学均以教职员编制人数拨款,存在基本办学经费财政投入机制在制度上的一致性。但共建后由于中央政府财政责任未能法定化,在扩招所带来的新问题面前,中央政府和省级政府在中央与地方共建高校问题上未能形成新的责任分担方案。其中一方的省政府积极采取按在校学生人数生均经费固定比例动态拨款的新机制,而另一方的中央政府却继续采取按若干年前教职员编制人数固定拨款的旧机制。新旧两种机制缺少共同实施的客观基础而产生制度上的矛盾和政策执行的扭曲,造成中央与地方共建高校普遍存在着办学经费短缺。

由于中央政府财政责任未能法定化,中央与地方共建高校为解决办学经费短缺的可供选择手段只有两条:其一,通过实行教育成本分担机制、向受教育者增收学费来实现高等教育的规模扩张。但无论是从学费绝对值、学费在教育成本中的比例、学费占人均GDP的比重这些指标与国际上收费较高的国家的横向比较,还是从我国自身的纵向比较,中国高校的学费水平已经处于世界前列。在这样的情况下,大幅度提高高等学校的学杂费是不合适的。其二,向商业银行贷款。根据中国社会科学院完成的《2006年:中国形势分析与预测》社会蓝皮书称,几乎所有的中央与地方共建高校都有向银行贷款,且据不完全估计,贷款量要占高校向银行贷款总量的1/3以上。如南京邮电大学仙林校区占地2026亩,总建筑面积为56.76万平方米,总投资约11.27亿元,其中贷款7亿多元。共建高校的银行贷款规模明显超过其还贷能力,充其量只能偿还贷款的利息,制约着这些共建高校的可持续发展。

2 共建高校之间发展存在着严重不平衡性,办学条件差距拉大

中国是一个地区经济发展差距十分显著的国家,地区经济差异和高等教育发展密切关联,各地区经济上的差距必然反映到共建高校的办学条件上来,且这种差异还在逐步加大。1999年,中央与地方共建高校比较集中的陕西、辽宁、北京、江苏、湖北、河北、重庆的中央部门高校生均预算内教育经费支出分别为9353元、11425元、19594元、11576元、9126元、9232元、6958元,而这些省份的地方高校生均预算内教育经费支出分别为6301元、6997元、12561元、6110元、5029元、5803元、5772元。这些省份之间不仅有很大差距,中央部门高校和地方高校之间的差异也非常明显。到了2006年,陕西、辽宁、北京、江苏、湖北、河北、重庆的中央部门高校生均预算内教育经费支出分别为12670元、11339元、14476元、11672元、12245元、5903元、6239元,而这些省份的地方高校生均预算内教育经费支出分别为3705元、5051元、19077元、5634元、3384元、3686元、3665元⑤。除北京外,这些省市地方高校生均预算内教育经费支出都有较大程度的下降。

3 高等教育收益的跨区域外溢与财政责任不对等

由于一个国家的各地区之间有着密不可分的经济、政治和文化联系,省际间的人口迁移与流动经常发生,且省际之间的界限并不能依照公共产品收益范围来划分和规定,区域性高等教育收益外溢在所难免。效率原则要求本地区高等教育投资的边际社会收益大致等于其边际社会成本。地方政府提供高等教育投资应当考虑地理和空间的因素,如果发生了较大的不均衡,其他地区在获得收益的同时并不承担与之相应的成本,地方政府在外部效应存在和成本自担诸因素的作用下采取的策略便容易产生偏差,有可能以无法完全负担成本为理由,减少此类外部效应比较理想的公共产品的提供。中央与地方共建高校的很多专业属于“国家管理专业”,面向全国招生,就业行业强、区域性不明显,而共建后这些学校的高等教育投资主要是由当地政府承担,导致高等教育收益跨区外溢与财政责权不对等。

陕西省的情况比较典型:1998年底,陕西省内有普通高校43所,其中部委主管院校24所,其中ll所部委属院校划转为共建高校、以陕西省管理为主,其在校学生人数超过省属院校原在校学生人数的总和,远远高于其他省市的平均水平,由此激发了陕西高等教育收益外溢问题。一方面,1998年在陕部委高校70%以上的生源来自外省,约77%的应届毕业生在陕西省外就业,科技成果的应用转化90%以上服务于国家、行业和省外企业。另一方面,划转到陕西管理的中央与地方共建高校的教育经费的大头需要由陕西省承担。根据当时的规定,共建高校仅按划转上年预算调整数减去一次性专项后上浮15%作为下划地方的经费指标。这一上浮比例低于全国预算内教育经费的平均增幅,实际上是把划转院校的一部分经费负担转嫁给地方财政。经测算,陕西省1998年接收西安理工大学等5所划转高校所实际面临的经费缺口达4亿元,相当于全部省属高校当年财政拨款总额的1.72倍。这既加重陕西财政的负担,也加剧当地高等教育收益的外溢效应。

二、中央与地方共建高校的类型划分:财政分类支持的基础

如前所述,中央与地方共建高校为基本解决我国高等教育长期以来形成的条块分割、重复设置、办学效益低下、学科结构单一等问题扫除了制度性障碍,满足了国家和社会对高等教育的需求。但是,共建高校发展还面临着财政支持的制约,与原行业部门沟通渠道和沟通机制弱化,使得来自财政部门的政策、项目和经费支持明显减少,“共建”成了当地政府的“自建”,而当地政府财力有限,对这些高校的投入也是有心无力。产生这些问题的最主要原因是:无论是共建时采取的实施办法,还是后来《中央与地方共建高等学校专项资金管理办法》,都没有充分考虑到中央与地方共建高校的千差万别,财政政策实行“一刀切”式支持方式。因此,中央与地方共建高校急需重新定位和划分类型,在重新建立与行业联系的新机制基础上,实施相应的财政分类支持政策。

1 按中央和地方共建高校所在地域划分

我国东、中、西部地区间的经济差距明显,势必影响中央与地方共建高校的经费投入,对共建高校按所在的地域划分具有很强的现实意义,见表1。

从表1可以看出,我国中央与地方共建高校主要集中在东部地区,共有88所本科高校和4所专科高校,约占此类高校总数的一半。但是,在东部、中部、西部地区内部,中央与地方共建高校的分布也是极度不均匀的,西部主要集中在陕西、重庆两地,东部主要集中在上海、辽宁、江苏、北京等省市。

2 按高等学校发展的定位划分

高校是复杂的社会组织,作为研究高深学问的场所,它发展的教学、科研和社会服务定位是决定其特性的一个重要方面,相应的财政支持政策也应该有所区别。因此,按中央与地方共建高校的定位进行划分,在此基础上实行分类管理、并按定位的划分予以财政分类支持,才能避免定位趋同、财政支持错位、社会适应性差、资源配置浪费的弊端。考虑到共建高校的实际情况,本文将专科学校列为教学型、将校名前冠以“学院”的列为教学研究型、将校名前冠以“大学”的列为研究教学型。这种比较简单的划分可能不太符合高校分类理论,但是基本能满足财政分类支持的要求,见表2。

从表2可以看出,如果以高校发展的定位划分,研究教学型的中央与地方共建高校为数最多,达到100所;其次是教学研究型,有68所;而教学型最少,只有15所。但是无论是划转为共建高校时,还是现在的财政支持政策,都是相同的财政政策,显然是不够科学的。

3 按共建高校的财政投入状况划分:以湖南为例

(1)依据体制调整前后共建高校财政状况的对比。由于数据获取的渠道有限,只能以湖南为例。依据生均财政性教育经费支出将共建高校划分为基本持平、降低、提高三种类型,见表3。

从表3可以看出,湖南6所中央与地方共建高校的生均财政性教育经费支出,只有湖南工程学院基本持平,其他5所均有不同程度的降低,尤其是中南林业科技大学,几乎下降50%。

(2)根据共建高校与中央直属部门高校财政投入的比较,可以将共建高校划分为与中央直属部门高校基本持平、明显高于和明显低于三种类型。中央直属部门高校的生均财政性教育经费支出1999年和2006年平均为12150.50元、11956.08元。可见,无论是在1999年,还是2006年,湖南6所中央与地方共建高校的生均财政性教育经费支出均远远低于中央直属部门高校的平均水平,普遍仅相当于中央直属部门高校的30%-40%。

总之,中央与地方共建高校在区域分布、发展定

位、服务面向、财政投入等方面存在着很多差异。为使有限的高等教育财政资源发挥出最优功能,并且有效解决地方政府由于纵向和横向的财政能力不均衡而导致的共建高校发展失衡问题,不仅取决于中央财政对共建高校财政支持政策上的科学性、合理性和实践上的可行性,还取决于财政支持政策~开始就要对共建高校进行科学、合理的类型划分,在此基础上坚持财政分类支持原则。

三、中央政府对共建高校财政支持的原则与方法

财政分类支持是指中央财政部门在对共建高校进行科学合理的类型划分基础上,克服目前“中央和地方共建高等学校专项资金”存在的资金类目太多,缺乏与学校类型划分的联系等方面的弊端,实施以共建高校的类型划分为基础的财政支持政策,按照受益与能力、公平和效率的原则保证共建资金得到科学的管理和安全的使用。为此,必须坚持以下原则与方法。

1 受益原则

高等教育形式的人力资本投资过程中存在着累积效应和集合效应。在这两种效应的作用下,自发的人力资本积累容易陷入恶性循环,人力资本投资难以均衡发展。对于共建高校来讲,从局部看,存在着投资主体和收益主体错位的问题。毕业生流失会提高高校所在地的经济成本,单向流动严重损害了高校所在地的人力资本存量。如果不实行有效的财政分类支持政策,对共建高校的人力资本投资能力进行及时的补充,其人才培养的过程将受到抑制,毕业生流动也将不可持续。

根据受益原则,中央财政对共建高校的分类支持,应按如下方法进行:(1)明确中央财政在共建高校财政投入中的定位,实现中央财政责任的法定化。中央财政对共建高校的分类支持是一项长期战略,由于目前不能采取对辖区外生源或去辖区外就业学生实行收费的方式进行补偿,共建高校的就业政策也无法在辖区间就就业地域进行限制,其外溢效应之成本应当通过中央财政来补偿;(2)中央财政的分类支持要突出重点,有效发挥公共财政的导向功能,引导和调动地方发展中央与地方共建高校的积极性;(3)中央财政的分类支持要以共建高校活动的功能平衡为目标,既要重视中央财政支持的总量,也要能反映共建高校的教学和科研活动,确保集中直观地反映共建高校的职能活动,体现财政支持功能的平衡以及细化、透明的要求。

2 能力原则

美国经济学家Olson指出,在不考虑收入分配的情况下,将联邦政府的资金转移给州政府的唯一合理理由是地方提供公共产品的受益范围超出了它所辖的行政边界。如果赋予地方政府自主决策的权力,可能会导致地方政府对具有较大外溢性的地方公共产品供应不足。只要公共服务存在着明显的外部性,地方政府就不会对提供公共服务抱有积极的态度。因而中央政府可以通过特定形式的(有条件的)转移支付来寻求扩大这部分公共产品供给的途径,以激励地方政府提供更充分的公共服务。

根据能力原则,中央财政对共建高校的分类支持,应按如下方法进行:(1)考虑到我国东中西部地区巨大的经济差异,从共建高校地区分类来看,中央财政要重点支持中西部地区共建高校,实现我国高等教育的均衡发展。对于体制调整后生均财政性教育经费支出明显降低的共建高校,要加大投入力度;(2)对于东部地区的共建高校,主要发挥中央财政的导向功能,引导地方政府加大对共建高校的投入。相比较而言,省政府具有更大程度的“非理性”,它需要一个“理性”的中央政府来协调和控制它的行为。为了实现“全国利益”的目标,中央不仅需要经常协调政府之间的利益关系,而且要控制地方政府过分追求本地区利益的倾向,比如只注意对当地所属高校的投入,而忽视共建高校的投入。

3 公平原则

“公平”原则要求人们在处理事情时不仅要考虑到自己的利益,也要考虑到他人的利益;不但要考虑某一个客体的利益诉求,而且还要同时考虑到与之相关的所有客体的利益诉求。自罗尔斯的正义理论提出以来,公平就是“一种在社会成员间按比例平等分配的理想和制度,一种有关该理想和制度实施的救济和保障制度。”

根据公平原则,中央财政对共建高校的分类支持,应按如下方法进行:(1)中央财政的分类支持要强调区域间共建高校、中央部门高校、地方高校及其相互之间的公平发展,对明显失衡的高校类型,要进行重点支持;中央与地方共建高校存在着众多的利益主体,各个利益主体都按照自身利益最大化的原则行事,如果没有行之有效的公平原则将各个利益主体的行为协调起来,财政分类支持就不可能真正建立,就不能实现各种类型、层次高等教育的均衡发展;(2)共建高校的教育收益跨区域性与教育成本补偿责任对等,中央要承担跨区的成本补偿;(3)中央财政加强其自身职责范围内应该承担的共建高校的基础设施建设,为共建高校的发展创造基础性条件。

4 效率原则

国家最重要也是最困难的任务是建立一系列的游戏规则,并将之付诸实施,以鼓励全民充满活力地加入到经济活动中来。㈣如果把中央与地方共建高校看作一场社会制度变迁的过程,尽管在某些改革的环节上存在着自上而下的诱致性制度变迁,但从全局看,作为这场制度变迁最主要的制度供给者的政府还是起着决定性作用,而且也需要贯彻效率原则。根据效率原则,分类支持中央与地方共建高校一方面可以减少交易费用,减少各种资助资源的无序流动,提高共建资金效益;另一方面,中央财政分类支持共建高校,会促使经济落后省份和经济发达省份之间人力资本投资的竞争,进而提高市场配置人力资源的总体效率。

根据效率原则,中央财政对共建高校的分类支持,应按如下方法进行:(1)中央财政需要加强对优势学科、专业和高校的投资,尤其要加强对全国有重要影响的共建高校“国家管理专业”的持续投入;(2)提高共建资金的使用效率与监管,加强共建项目的整体规划,对资金使用实行全程监管等措施;(3)有针对性的政策创新,改变目前将共建资金通过财政部门直接扶持高校的做法,改为项目基金、贷款贴息等方式,使共建资金的受惠范围更宽、财政导向功能的影响更深远。

当然,中央财政对共建高校的分类支持是一项系统工程,不仅需要财政政策的支持,也需要相关的教育、人才开发政策相配合。因此,只有将这些政策有机地结合起来并加以正确地运用,真正发挥财政政策促进高等教育均衡发展的功能。

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