21世纪中国高教行政管理中集权和分权关系研究
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21世纪中国高教行政管理中集权和分权关系研究

2022-05-15 20:07:57 投稿作者: 点击:

[摘 要]本文通过我国高等教育管理体制历史变革中由集权逐渐转入向下分权趋势的回顾,分析了集权和分权各自的利弊,并从西部大开发、发展落后地区经济和大力发展发达地区高等教育、争取民心的角度,论述了建立一种中央宏观集权、地方微观放权管理体制的必要性。

[关键词]高等教育 中央集权 地方放权

[作者简介]刘大波,浙江大学高教所研究生(浙江杭州 310028);方展画,浙江省教育科学研究院院长(浙江杭州 310000)

一、中央集权与地方分权的利弊分析

建国以来,我国高等教育管理体制经历了几轮改革,总的趋势是管理重心在逐步下移,地方政府对高校的统筹和管理权仍在逐步扩大。中央集权和地方分权是高等教育中两种不同的管理体制。它们之所以能够存在,与一个国家的政治体制、经济体制、经济发展状况、国民教育意识、高等教育传统等多方面有着不可分割的联系。不同国家的国情,决定了一个国家采用集权制还是采取分权制,或者既有集权又有分权的混合型体制。因此,我们要分析集权制和分权制的利弊,不能不结合一个国家的具体国情。

(一)中央集权制的利弊分析

1.有利于国家的统一。如俄联邦是一个有一百多个民族的联邦制国家,为了避免分裂,形成本土内完整的教育空间,中央拥有管理教育,特别是管理高等教育的权力,是至关重要的。只要中央拥有管理高等教育的权力,就可以加强各个民族学生之间的交流,加强各个民族之间文化的沟通,有利于整个国家民族之间的融合。美国本身是一个移民国家,它就不存在这个问题,完全可以实行分权制。倘若相反,俄联邦实行分权制则会导致国家中各个民族之间的相互隔绝,增加双方的排斥感,加剧国家各个民族的分裂态势。因此,苏联解体后,俄联邦在处理高等教育管理问题时,实行联邦、共和国、地区三级管理体制,联邦中央不可能放弃对高等教育的领导。

2.有利于为国家建设培养人才。如我国建国后,百废待兴,为了把我国建设成现代化的工业国,必须培养千千万万的社会主义建设人才。然而高校布局的不合理、专业的不合理、资源的短缺等等与当时国家的需要相抵触。在此情况下,实行中央集权,对高等教育布局重新调整、专业重新调整、内容重新调整,为国家的经济振兴、国力增强发挥了举足轻重的作用。尽管后来高等教育出现了专业面狭窄、高校不能为地方经济服务、与地方经济相脱节等弊端,但对于那个时期来说,高等教育的中央集权是合理的。

3.有利于国家从整体角度出发,帮助落后地区高等教育的发展。1948年整个东北只有6所高校,大西北也只有13所高校,西藏、青海、宁夏、新疆的高校更是屈指可数,而华东地区有80所高校,不仅数量多、种类齐全,还有名牌私立大学,两者之间的差距非常悬殊。偏远地区高等教育的落后状况不利于落后地区人民文化水平的提高,不利于落后地区经济发展和生活水平的提高。为了实现全国整体教育水平的提高,国家在高等教育落后地区采取了优惠的政策,帮助他们发展起高等教育。

4.有利于保障高校正常的经费开支,维持高校正常的教学秩序。由于高校本身不是一个经济实体,不能通过盈利来维持自身的发展,需要从外界获取大量的经费。倘若地方经济困难、经费短缺时,高校就很难维持正常的教学秩序。如中国边远省份经济落后,没有雄厚的资金支撑巨额的高校经费,不得不依靠国家。西方发达资本主义国家由于经济上富足,可为他们国家的高等教育发展提供强大的物质保证,使得上述因经济问题所显现出来的矛盾不很明显,而对于经济落后国家来说,这种矛盾则更加突出了出来。

从上可见,中央集权的优点主要体现在宏观方面,体现在全局方面,与集权制相对应的正好是分权制的缺点。分权制强调从地方利益的角度考虑高等教育发展,缺乏一种全局意识、宏观意识。分权制的典型代表美国、德国已经意识到分权制存在的弊端,也在加强联邦政府对高等教育管理的权力。联邦德国1969年修宪以后,中央立法机关获得制定高等教育总纲法的立法权,并成立了联邦一级教育行政机构——联邦教育与科学部,这意味着中央政府对高等教育事务的发言权得到扩大。

(二)分权制的优劣分析

1.有利于为地方建设服务。分权制有利于发挥地方办学积极性,有助于增进大学与地方的联系,使高等学校更自觉地了解地方需求,调整办学方向,改进教学、科研和社会工作,增进自身适应性,同时,也使地方社会各界更加关心高校事务。如中国高教管理权下放之前,国家所属的一大批重点大学,由于是由中央和各部委所属,距离经济战线的主战场较远,在人才培养、科学研究等方面,不能很好地贴近经济建设的需要,出现不同程度的理论脱离实际的问题。而出现的另一问题是,建设主战场对高质量人才、高水平科研成果的需求,一般地方性大学难以胜任,身边的重点大学由于受中央和各部委管辖,显得可望而不可及。这两个方面的问题促使国家必须改革高等教教育管理体制。

2.有利于形成高等教育的多样化和个性化,发挥高等教育的多种功能,从而使高等教育在实现各方利益的同时,自身在规模上和质量上都获得快速的发展。

从上可见,分权制重视地方经济建设的需要,重视地方对高等教育的需求,强调从地方和高校的角度考虑高等教育。与分权制优点相对应的是集权制的弊端,它过多干涉高校内部事务,抑制了地方办学积极性,抑制了高校自身的活力,妨碍高等教育的多样化和个性化。因此,实行中央集权制的国家也意识到集权的弊端,也在逐步下放权力。如法国在二战后,集权体制与市场经济体制及世界高等教育改革趋势不相适应,所以对高校内部管理模式进行了多次改造。自1968年以来,在行政事务、人事安排、教学、科研和经费使用方面向大学下放了不少权力。

二、当前发达国家集权制与分权制的特点

当前西方发达国家的高等教育体制中,中央集权制的国家向地方下放权力,扩大高校的自主权,分权制的国家加强中央的领导权,两者都趋向于相互融合。不管是中央集权制,还是地方分权制,都是建立在发挥高等教育功能的基础上,都依靠高等学校为他们提供所需要的服务,都必须遵守高等教育内在的规律,给予高校自主办学的权利。高等教育作为人才培养机构、学术研究机构,既要为实现地方利益服务,又要为实现国家整体利益服务。由于两者都是社会所必需的,又都是高等教育获得社会支持的必要条件,所以高等教育始终要为国家和地方实现各自的利益服务,在两者利益的实现中得以生存。

虽然地方利益是从属于国家利益的一部分,国家利益包含着地方利益,但国家利益与地方利益也存在不一致的地方。由高等教育所实现的国家利益和地方利益主要体现在以下几个方面:(1)国家利益。包括政治利益,即政治人才的培养、统治地位

意识形态的控制;经济利益,即经济建设人才的培养、科技成果的研究;社会公共利益,如教育、医疗、军事、考古、环境、卫生等方面人才的培养和学术研究。(2)地方利益。政治人才,即地方政治人才的培养;经济利益,即地方经济建设对所需人才和科技的渴求,地方的人民对高等教育的文化需求,如为在将来能提高生活水平,提高社会地位,要求加强医疗保健等社会实用人才的培养等。

虽然两者都强调政治人才的培养,但国家利益是从整个国家的角度出发,希望培养国家各个层次的人才,而地方利益则从地方的角度出发,希望培养为本地方服务的政治人才。虽然两者都重视经济建设,但国家利益强调整个国家所需各种人才的数量和质量,而地方利益则考虑的是本领域内所需人才的数量和质量。如19世纪英国工业革命时期,英国需要工业部门各方面的人才,但伯明翰大学成立时,其捐款人约西来·梅生明确表示大学提供的教育要和伯明翰地区制造业所提出的实际的、机械的、工艺的要求相适应。为此,他分出一部分财产作为这种教育资金,成立了学院,这所学院以实用机械、工艺为主,兼设文学、神学。虽然两者都强调社会公共利益,但地方比较强调实用的利益,强调能为个人发展提供的利益,如医疗、教育等;而国家不仅重视实用的利益,而且重视无形的、不实用的利益,如考古、古籍研究、环境保护等。

从上可见,两者之间的利益既有共同的一面,又有相矛盾的一面。实现国家利益,与国家利益相同部分的地方利益可得以实现,与国家利益不相同的地方利益则不能够实现。实现地方利益,与地方利益相同部分的国家利益可得以实现,而与地方利益不相同的国家利益则不能够实现。为此,高等教育处于两难之中,既要实现国家利益,又要实现地方利益,而两者又不完全一致,最后的结果只能是偏向传统势力强的一方。倘若两者势力相当,高等教育只能在两者的相互妥协中求得平衡。法国自从1808年拿破伦创立第一个教育行政首脑机构——帝国大学开始,高等教育的管理权就一直掌握在中央权力机构手中,始于大革命之后的“教育是国家的事业,国家应直接干预教育”的原则至今没有改变。虽然高等教育,特别是大学的自治,也是高等教育的重要传统,但是持拿破伦创立的教育原则的传统势力更强。因此,法国的高等教育管理体制实行中央集权是必然的。美国是一个联邦制国家,除了军事、外交等权力集中在中央,其它权力均在各州,是一个典型的地方分权制国家。在一个以分权为特点的国家中,分权的传统势力远远大于集权的势力,因此,美国的高等教育管理体制实行分权制也是必然的。

势力的强弱并不是绝对的,随着社会的发展会不断发生变化。当出现下面两种变化时,势力弱的一方又会争取更多的高等教育权:(1)中央集权制国家的中央政府忽视高等教育应有功能的发挥,阻碍高等教育为社会发展作贡献。(2)地方分权制国家的地方政府发展高等教育不积极或者高等教育质量不高。如法国中央集权的管理体制,由于统得过死,学校缺乏自主和活力,与法国的经济和科技发展不相适应,与社会相脱节。因此,导致了1968年大规模的学生运动(五月风暴),迫使法国议会于当年11月通过了《高等教育法》。该法规定:大学应积极参与国家和地方经济、文化活动,地方和个人也要参与学校生活;同时扩大了大学在行政、财政、教学方面的自治权。与此相对的一个例子则是美国。1958年,由于苏联卫星上天,人们纷纷责备联邦政府过于放手,致使各州高等教育质量低下、科技落后,以至在与苏联的科技竞争中处于劣势。该年,为了扭转美国在尖端科学技术领域与苏联竞争上的被动局面,国会通过了著名的“国防教育法”。1963年又通过“高等学校设备法”,由联邦政府向高等学校提供建设校舍及实验设施的大批资金。1965年通过的“高等教育法”则是美国历史上第一部在高等教育方面最系统、最完整的法,它第一次明确规定,联邦政府要向公立和私立高等学校提供长期的资助。1968年又一次修订通过了“高等教育法”,决定继续扩大1965年“高等教育法”中向高等学校提供资助的范围和规模。1972年再一次修订通过了“高等教育法”,在美国历史上国会第一次决定由联邦政府向全国几乎所有高等学校提供资助而不符带任何附加条件。联邦政府的立法和投资,把联邦政策渗透到高等学校之中,从而影响甚至决定高等学校的发展方向。

因此,过度集权、过度分权都会对高等教育造成损害,适度的集权、适度的分权才有利于高等教育的发展。但是,达到什么程度才叫适度?国际发达国家的高等教育也没有统一的标准,没有规定哪项权力属于中央政府,哪项权力属于地方政府。我认为,所谓适度的权力分配是指能够最大程度地促进社会发展,为社会提供更多的受教育机会,这才是唯一的标准。而不必以哪个国家的模式为标准,千篇一律,应因国情不同而采取不同的对策。

三、中国高等教育管理的发展趋势

中国传统上是一个中央集权的国家,地方服从中央,以中央的决策为主,重视国家的统一,反对地方割据,反对四分五裂、一盘散沙。因此,中央集权的传统势力远远大于地方分权的势力,实行中央集权的高教管理体制是中国历史所决定的,是理所当然的。

改革开放后,中央集权制所固有的弊端在中国也逐渐显现出来。在当前以经济建设为中心的现代化建设中,高等教育培养的人才起着重要的作用,但由于多种原因,中西部地区高等教育没有为当地的经济建设提供明显的推动力。例如甘肃省2000年人均GDP3 838元,与全国1994年人均GDP 3923元相当;工业所占比重33.4%,与全国1969年32.3%接近;人均CDP比全国落后大约6年,工业结构比全国落后近30年。并且,许多中西部地区所在高校培养的人才,由于学非所用或者工资待遇低而离开了经济落后地区,流入经济发达的沿海地区,也就是人才外流。据不完全统计,近几年来西部地区调往沿海及内地大中城市的科技人员大大增加,占同期科技人员总数的5%,个别行业接近10%。内蒙古部分科研院所和高等院校的调查表明,近几年来人才外流情况有增无减。某高校承担的重点课题迟迟不能完成,原因是课题组中7名成员除了组长之外,已全部调离;某高校共有科研人员350余人,流出50余人;某研究所26名科研人员,短短几年就调离14人,这些人多数到了沿海地区。高等教育经济功能的丧失和人才外流使得落后地区的政府不愿意投入巨额资金兴办高等教育。他们认为,高等教育不但没有体现出它的经济功能,而且高等教育经费占据了大量的建设资金、福利资金,阻碍当地经济进一步发展。因此,西部地区的高等教育水平与全国高等教育的平均水平存在相当大的差距。例如第五次人口普查中,甘肃全省14个地、市、州登记的人口中,接受大学(指大专以上)教育的669562人,占全省总人口的2.67%,每10万人中具有大学教育程度的为2665

人。而第五次人口普查时全国平均每10万人中具有大学程度的为3611人,占全国总人口的3.6%。以上数据可见,甘肃的高等教育水平只相当于全国高等教育水平的72%。要使我国广大中西部地区的高等教育发展上去,仅仅依靠中央是不行的,必须发挥地方政府举办高等教育的积极性。由于高等教育不属于义务教育,要调动落后地区政府办学的积极性,必须发挥高等教育的经济功能,使高等教育与地方经济发展保持密切的联系。虽然当前中央下放了一部分权力,但专业设置权的中央所属和学术化的质量标准使得高等教育与地方经济相隔离,使高等教育无法直接为当地建设服务。为此,当务之急就是进一步下放高教管理方面的权力,直到高等教育最大程度地促进地方经济发展为止。由于考虑到少数重点高校对全国的宏观影响,暂时少放一部分权力,由中央直接管辖,其它的高校均可让地方管理。随着经济的发展,高科技在经济中的比重越来越大,与经济发展相一致的高等教育,逐渐演变成一种高质量的教育,中央直接对重点高校管理的价值逐步下降,甚至变得没有必要了。高等教育在为地方经济服务的过程中推动经济快速地发展,地方经济的发展反过来又为高等教育提供雄厚的经济基础,两者处于一种相互促进、相互推动的良性循环之中。

对于经济发达的沿海地区来说,由于全国大批人才的流入,人才供应方面不成问题,出现的另一个问题是对高等教育旺盛的需求。高等教育的巨大需求,各种各样的需求与中央集权管理之间的矛盾越来越突出。经济越发展,人民对高等教育的需求越强烈。当国家中的多数人要求改革高等教育管理体制,要求大力发展高等教育时,中央政府就越不能无视人民群众的呼声,因为这关系到人民群众对中央政府的支持,关系到民心向背的问题。人民群众对高等教育的要求,不仅需求量大,而且多种多样、各不相同,并随社会的发展而不断变化。特别是我们这样一个大国,人口众多,需要成千上万所大学,是世界上其它国家所无法想象的。因此,高等教育中的许许多多复杂的事务是中央政府所无法管好的,具体的管理事务最好下放给地方政府管理,以便中央集中精力管理好高等教育事务中更重要的事务、事关全局的重大问题。

不管是从发展落后地区经济、进行西部大开发的角度,还是从民心向背的角度,中央政府都需要进一步下放高等教育管理的权力。中央政府的职责主要在宏观调控方面,如中央政府对高校的拨款、规划国家高教发展战略、制定高校最低认可标准和质量评估标准、协调各省高等教育事宜、制订高等教育的一般原则等方面。一般情况下,中央政府不涉及高等教育的具体事务,除非发生动乱等危及国家安全的行为。通过这种宏观集权、微观分权的方式,从而使高等教育在维护国家利益和维护地方利益的融合中达到一种有效的平衡。

(责任编辑:袁海军)

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