马克思主义认识论视角下社会道德失范问题探析
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马克思主义认识论视角下社会道德失范问题探析

2021-12-05 00:04:55 投稿作者: 点击:

大学为例,“公立大学为政府创设,公立大学能够保有多大程度的自治,这恐怕是政策判断和各种力量对比平衡之后的结局,而不只是一个法律概念问题”[1]。在论及公立学校的法律地位时说到美国“同一公立学校在一些案件中被认定为政府工具,在另一些案件中则被看成是独立实体,这在诉讼中是常见的事,这并不是法律不一致,而是现实生活要求法律家透过具体的法律关系去认识公立学校的性质,不能不分场景地套用同一定义”[1]。笔者认为,一则事业单位改革后仍保留在国家事业体制内的事业组织并不复杂,二则虽然一个社会组织实际上会参与多种法律关系,在不同法律关系中身份不一样,但社会组织设立的初衷即职能及其目标是明确的,而且作为公权力组织必须遵循权力来自法律授予的法治社会基本原则。

就目前的事业单位法人化进展来看,虽然事业单位逐步实现形式上的法人化,但“单位”制管理理念并没有实质性的改变,在已经实施的事业单位法人治理结构试点,法人化仍然形式大过实质。“从上个世纪80年代中期以来,一方面,越来越多的法律文件赋予了事业单位‘法人’身份;另一方面,事业单位依然是公权力结构中的一个‘单位’,‘单位’和‘法人’的双重身份是法律对中国转型时期社会组织的一种表述,形式上的‘法人’和实质上的‘单位’提示了反思立法政策的必要性”[1]。这与多部立法对事业单位法律上的定性不准、定性不清有关。

《民法通则》规定的事业单位法人,因民法的意思自治特点而被视为私法人,作为专门立法的《事业单位法人登记管理暂行条例》并未明确事业单位是什么性质的法人,因此,事业单位虽为法人,但概念、内涵、外延均模糊。作为事业单位立法的重要组成部分,我国《高等教育法》规定:高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任。这一规定明确了高等学校的民事主体地位,与《民法通则》中事业单位法人类型的规定是一致的。诚然,作为一种社会组织,事业单位参与民事活动,享有民事权利,承担民事义务的情况并非不存在,相关法律对此作出规定也有必要。但事业单位的设立初衷主要不是出于享有民事权利和承担民事责任的考虑,因而不同于民法上的法人。作为民法的法人与事业单位作为公立机构履行公共职责的身份并不相符,为确保公共目的之达成,事业单位不可能享有纯粹私法人的自主自治权。

尽管在事业单位法人化的问题上有争论,但有一点共识还是显而易见的,即为促进国家各项事业之发展,提高公共服务效率,应当赋予事业单位相对独立的法律主体身份。

按照中央的部署,2015年年底完成事业单位分类改革后,面临的关键问题就是如何构建、构建怎样的中国事业组织制度。事业组织法人化是一种可能的选择,但目前事业单位法人化之争暴露了我国法人制度理论研究的缺陷。本文试图提出一种解决问题的可能性,即借鉴大陆法系公私法人划分之理论,改造我国法人制度,将事业组织定位为公法人,建立中国特色的事业法人制度,解决目前我国事业组织附属权力机构泛行政化的问题,摒除事业单位化之弊端。

三、公法人制度及其意义

随着现代社会服务行政的发展,产生了一些公共服务组织,它们在提供公共服务的同时分享了公共资源和公权力,为提高公共服务效率,必须满足其享有一定的自主自治权,公法人制度因而产生,成为现代社会行政去中心化、去官僚化而致公法变迁的产物。

(一)公法人制度的产生

现代市场经济的发展对整个社会生活产生了十分深远的影响,并因此在客观上推动了行政变革。当给付行政成为现代社会行政的主要内容,人们对政府的公共服务职能提出了更多更高的要求,服务行政日趋广泛之时,政府面临巨大的公共服务压力,如何通过法律制度设计有效提供公共服务成为行政改革必须考虑的现实问题。

为满足现代社会公共服务需求的日益增长以及多元化需求,在官僚机构之外的一些公共服务组织应运而生,这些组织及其公共服务活动弥补了政府公共服务的不足,但这些组织不同于传统意义上的行政机构,其公共服务活动也不同于传统意义上的行政。

公共服务及其组织的产生,使得传统意义上的行政权、行政组织随之分化,呈现出行政的去中心化和去官僚化。这些组织、这些服务活动在法律上如何定位则是现代社会公法变革要解决的问题。

作为行政变革的措施之一,国家通过赋予这些公共服务组织特定的公法人格,使其拥有相对的独立决策权和行为自主权,以便更为有效地履行公共职能,以弥补传统行政力量不足和效率低下问题,法人制度得以在行政法领域运用。“法人身份因财产而产生,但是随着社会的发展,在国家执行公务并承担经济责任成为现代行政的基本要求时,承认公共部门的法人身份成为一种必然趋势”[2]。

在此背景下,如果仍然将法人概念限于私法领域,忽视法人制度在公法领域的价值,就是忽视现代社会行政法治发展的实践,与现代社会服务行政的要求不相适应。法国学者古斯塔夫·佩泽尔则指出,法人“在行政法和私法中起着同样重要的作用”[3]。实际上,公法人制度是政府对公共事务进行组织和整合的法技术手段,是现代行政权分化以致公法变迁的产物。

(二)公法人制度及其功能

公法人是指为公共目的由公权力机关利用公共资源依照公法设立履行公共职责的法人。公共服务领域市场的介入及社会的分担打破了传统意义上的国家垄断行政的局面,在此背景之下产生的公法人制度,其主要目的在于以主体身份、权利能力、公共目的性保障回应行政组织形态多样化的现实需要。

尽管大陆法系和英美法系对公法人的概念和内涵有所区别,公法人制度也有不同,但它们具有两个共同的特点,即自治和效率。所谓自治,是指公法人作为一种国家治理的组织手段,享有一定限度的财产权和人事任免权,可以以自己的名义从事相关的事务,实现其存在的特殊意义。所谓效率,是指政府设置公法人的目的在于构建一种不同于官僚机构的分权模式,以便更有效率地提供公共服务,从而更好地满足社会公众在社会生活中对于公共物品的需求,并实现公共资源的优化配置。公共服务组织虽然享有自主自治权,但并不必然导致公共服务效率的提高,通常还取决于监管等制度的有效性。在实践中,公法人制度的自治和效率特点常常呈现出良性互动,公共服务组织享有自治权可提高其提供公共服务的效率,反过来又常常成为扩大自治权的动因和理由。

公法人作为一种国家行政组织形式之一,其发挥的制度功能主要有两个方面,即以法人化的方式实现行政分权下的自治及以法人化的方式应对科层制的弊端。其目的在于由公法人分担公共职责,更富效率地提供更好的公共服务,既能减少政府巨大的公共服务压力,也有利于更好地实现服务行政的目的。

(三)公法人制度对我国事业单位改革的借鉴意义

事业单位是我国特有的社会组织,但各国也有类似的组织,如公立大学、公立医院等。从组织的设立初衷以及组织的活动特点来看,我国事业组织与法国的公务法人、德国的公营造物、英国的公法人、日本的行政法人等有相同之处。因而,各国相关公法人制度为我国事业单位改革提供了借鉴的可能。

公法人制度产生的基础条件以及社会需求在中国同样存在。市场经济带来了中国社会的深刻变化,公众对公共服务的需求日益增多且日趋多元化,行政分权和去官僚化以便提高公共服务效率的要求迫切,事业单位分类改革也正是在此背景下展开,事业组织实际上分担了政府的公共职能。就当下我国事业单位分类改革的情况来看,给予事业组织更多的自主自治权和要求事业组织提供更多更好的公共服务是相辅相成的两个方面,为提高公共服务效率给予事业单位一定自主自治权是改革的核心。

此外,借鉴公法人制度还将事业组织从私法人中分离出来,走出法人化的误区,使法人作为一种组织形态与治理模式在事业单位改革实践中得以逐渐落实,明确事业组织的公法人地位,落实事业法人的自主自治权,使事业组织摆脱目前的单位制束缚,从国家公权力结构中的一个“单位”变成一个独立的法人,实现事业组织由官僚化的单位治理模式向自主化的法人治理模式的演变。

(四)公法人化的改革实践

在实践方面,各地各类事业组织的法人治理结构试点都在进行中。这方面,公办大学的法人化提供了分析范例。在我国目前的事业单位体系中,包括公办高校在内的教育机构占比达40%以上,可以透过这一窗口观察公法人化的改革实践。

由于目前我国法律上并无明确的公法人、私法人之区别,高等学校实际上处于非常模糊的法律地位。一方面,公办大学属于民法中的事业单位法人,是民事主体,同时也是政府向公众提供教育服务的组织,具有行政法上的职责。

在法国,公立大学被认为是属于特别公法人;在德国,公立大学一般被认为属于公营造物;在日本,公立大学被界定为属于独立行政法人。从20世纪80年代末开始,中国台湾的“立法院”就公立大学法律地位问题开展了若干次辩论,其中主张公立大学“公法人化”者认为,公立大学现有的各种弊端都来自行政干预,一旦修改法律,把公立大学定性为“公法人”,公立大学就能远离行政当局,其自主性和活力将因此而生发,故“公法人化”是促进学术自由和大学自治的一项措施。“尽管大陆法系国家与英美法系国家关于‘公法人’理论的理解存在差异,但它们在法制发展的实践中都赋予了公立大学公法人的法律地位,这是两大法系国家公立大学组织变革的共同特点和趋势”[4]。目前,公立大学的公法人化已是世界多数国家较为普遍的做法,尽管各自公法人制度产生的背景、定位、职能以及具体形态等有所不同。

中国高等教育制度改革,也参考借鉴了有关国家和地区关于公立大学的法律制度。目前,中国各高校纷纷制订大学章程,明确高校实际上的公法人地位,落实法人的自主自治权,去除行政化,追求学术自由,提出并践行“大学自治,教授治校”,虽困难重重,但也取得了一些进展,为事业法人制度的构建提供了一些经验抑或教训。

四、我国事业组织法人化之选择

从各国设立公法人的目的来看,在于以法人这种组织形态的独立性规避科层制行政机关的僵化与低效率,同时,以其公共属性限制法人作为私法组织的自由属性。相对于私法人更加侧重于财产责任的独立承担而言,公法人则强调以人格独立、行为自主作为去官僚化的手段。目前我国事业单位改革,需要分析法人制度的公法价值,对法人进行合理分类,借鉴公法人制度,厘清科层管理与法人治理在具体制度上的差异,改革后的事业组织宜以公法人为发展方向,发挥公法人的制度功能以提高公共服务质量和效率。

(一)确定事业组织的公法属性

事业组织是实现公共利益的一种组织形式,与行政法上的行政目的是一致的。“法国行政法上的‘行政目的’是指行政符合公共利益,其带有浓厚的道德判断色彩”[5]。公共利益是公法的价值和基础,乌尔比安“公法”和“私法”的划分就是以公共利益和个人利益为基础形成的。他指出:“规定国家公务的为公法。”[6]公共利益的意义表现在它不仅是行政法的核心概念,是行政法适用、解释和权衡的普遍原则[7]。公共利益也是行政法的核心价值,但公共利益不应仅仅停留在抽象的价值理念上,而应当成为公法调整和保护的对象,即公共利益的法律化,通过法律的强制性来保障公共利益的实现。

有关公共利益的法律化,笔者赞同“公共利益的现代转向,首先是在宪法层面实现的,表现为公共利益的宪法化,即无论是在宪法的价值取向上还是在宪政制度的设计中,都蕴含着公共利益理念。宪法连接着作为抽象价值理念的公共利益和作为具体法律概念的公共利益。公共利益宪法化后,便成了整个法律秩序,尤其是以行政法为代表的公法体系的基石”的观点[8]。提供公共服务作为行政的重要组成部分,理所当然以公共利益为目的。

事业组织既为公共利益而设,作为公办事业的载体,承担政府的事业职能,应由公法授权,履行公法职责,其行为受到公法约束。在司法实践中,关于事业单位的法律规范适用《反不正当竞争法》等规范市场主体的相关法律规范。由于改革后不存在以营利为目的的事业组织,改革前特殊个案的处理,不应成为规范改革后的事业组织的判例,规范市场主体的法律不应适用事业组织。为确保公共服务组织以公共利益为活动准则,宜建立公法问责机制,对事业组织的法人自主自治权予以公法上的限制,以实现和保障事业组织的公共利益目的。“事业单位要回归公益属性,首先必须回归公法属性”[9]。

综上,事业组织作为实现公共行政任务的组织由公权力机关依据公法利用公共资源设立,在提供公共服务活动中与服务对象的法律关系宜由公法调整,应纳入行政法的调整范围,有关争议应当通过行政复议、行政诉讼、行政赔偿等途径解决,以此强化事业单位公共服务中的公法主体责任。

(二)事业组织以公法为基础进行调整

在我国,事业组织是履行公共职责的组织形式,其存在的目的在于行政任务或行政目的,这是事业组织与私法人本质的区别,也决定了事业组织应当接受公法调整,其规范基础应为公法。

首先,政府公共权力受公法规范。事业组织负有特定的公共任务,理所当然接受政府的预算支持,如果采取私法人的形态,政府对事业组织的控制力必然降低,相应地必然缩减其对事业组织的财政义务。实际上,在20世纪90年代的事业单位改革过程中,为减轻财政负担将事业组织推向市场,出现了教育、医疗等过度市场化现象,造成了上学难、看病贵等民生问题,以致社会矛盾激化,事业单位改革在很大程度上也是迫于解决民生问题的压力。

其次,事业组织的职能定位由公法规定。作为公法组织的事业组织提供公共服务不以营利为目的,这是其与私法组织的本质区别。目前我国相关法律对法人制度的规定,并未区分公立和私立机构、营利和非营利机构,而统称为“法人”具有相应的“民事行为能力”,忽略了不同社会组织存在的不同目的和意义。

再次,事业组织的法人自主自治权受公法限制。自事业单位改革以来,政府逐步下放权力,使事业单位获得了很大的自主权,但并没有获得令人满意的改革效果,即提高公共服务效率,反而更多地激发了事业单位的逐利动机和逐利行为,法人自主权的行使背离了公共公益目的。我国目前的法人制度并不区分公私,植根于民法的私法人制度侧重于法人财产责任,但事业组织作为公法人,应将其法人身份与其行政职能、公法目的相结合,有别于私法人,不得擅自处置国有资产,其财产应当用于与目的事业有关的活动。

最后,事业组织启动公法问责机制。事业组织从单位制度中走出来,即实现政事分开以后,政府对事业组织的监管,由基于隶属关系的内部监管改为基于法治的外部监管,启动公法问责机制。对是否履行公共服务职责以及公共服务质量和效率进行评估。相关行政部门须依法监管事业组织是否按照目的事业而使用和处分其名下的财产,疏于监管则是行政失职行为,应受到司法审查。

为确保事业组织公益服务之社会价值的实现以及国家行政任务的完成、行政目的的实现,以公法的强制性确保其承担公法责任,不宜由意思自治为原则的私法调整。

实际上,我国多部行政法,如《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《行政诉讼法》等都规定了事业组织作为法律法规授权组织的行政主体地位以及行政诉讼中的被告地位。

(三)事业组织公法人化

需要指出的是并非所有事业组织都适合公法人化、都必须公法人化,这取决于其所提供公共服务的特质是否需要真正成为法律上独立之组织,不具备事业法人条件的,不宜公法人化。

事业组织的公法人化,目前需要解决一些实际问题,如公法人治理采取何种组织形式(即法人治理的组织形式)才能确保落实事业组织的自主自治权以及防止其怠于履行公共职责而成为逐利的私法组织。

1. 公法人治理的实现。公法人治理需要通过一定的组织形式来实现,在这方面,私法人的治理结构虽具有一定的参考意义,但要实现公法人的制度功能,在治理结构上必然要有别于私法人。一般而言,法人治理的组织形式包括治理的机构、体系及其内在控制机制,由决策层、执行层和监督层组成。在举办权与管理权分离的情况下,举办方的意志、党在事业发展中的领导意志以何种方式体现在决策层及其领导下的管理层,是事业组织法人治理结构体系要解决的关键问题。区别于以利润最大化为目的的企业等私法人,事业法人以提供公益服务为目的,因而法人治理结构也不同于企业法人的治理结构,即围绕财产权以财产权为核心的民法法人治理结构,它要解决的根本问题是如何确保公益服务的公平和效率。因此,法人治理结构不单是明确产权关系,更重要的是实现事业组织行为上的自主自立以及建立和完善一系列激励和约束机制。

2. 相关配套制度的建立和完善。建立和完善与法人治理结构相匹配的财务、人事、收入分配、社会保险等各项制度以及财务审计、绩效考评等责任追究制度。在完善监管制度方面,既要考虑党委、政府、举办者、机构编制以及有关利益相关者,又要引入事业组织之外的服务对象参与决策和监督,如通过在法人治理结构中扩大公众参与,以提高服务质量和服务效率。

[参考文献]

[1]方流芳.从法律视角看中国事业单位改革——事业单位“法人化”批判[J].比较法研究,2007(3).

[2](法)奥里乌.行政法与公法精要[M].龚觅,等,译.沈阳:春风文艺出版社,1999:126.

[3](法)古斯塔夫·佩泽尔.法国行政法[M].廖坤明,周洁,译.北京:国家行政学院出版社,2002:97.

[4]韩春晖.现代公立大学公法人化研究——域外之经验与我国之抉择[EB/OL].(2008-03-17)[2015-03-

16].http://law.china.cn/features/2008-03/17/content_

2958013.htm.

[5]王名扬.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版社, 1989:664—670.

[6]周枏.罗马法原论[M].北京:商务印书馆,1994:83.

[7](德)汉斯·沃尔夫.行政法[M].高家伟,译.北京:商务印书馆,2002:324.

[8]倪斐.论公共利益的现代法律转向[J].政治与法律,2009(9).

[9]杨欣.论分类改革后事业单位的“公法”回归及制度设计[J].理论学刊,2012(6).

责任编辑:郑  好

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