论行政相对人权利的法律属性
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论行政相对人权利的法律属性

2021-12-05 00:02:34 投稿作者: 点击:

摘 要:行政相对人在行政法上的权利属于公法权利或公权利。界定相对人公权利的标准主要有权利对应的义务主体、是否与公共利益或秩序相关、权利的载体是公法还是私法等。尽管同为公权利,但相对人公权利与行政主体公权利在受法律保留原则规制的程度、行使的自由度以及权利支配力的强度等方面存在差异。

关键词:行政相对人;权利;公权利;法律属性

中图分类号:D922.1文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2008)05—0104—03

一、行政相对人权利的公权利属性

行政相对人权利在法律属性上属于公法权利或公权利。最早提出现代意义私人公权利概念的是德国法学家C.F.V.哥伯(Gerber),他在1852年所著的《公权论》中指出,个人与全体相结合时对国家具有的权利就是公权利,主要指以选举权为核心的参与权。1905年,另一位德国学者耶律纳克(Georg Jellinek)在《公法权利的体系》一书中对公法权利作了更为详尽的论述,认为公法权利具有使法规范为保障个人权益而适用的能力。此后,不少学者对公法权利或公权利的含义和体系作过论述,观点莫衷一是。在我国台湾地区,公法权利被称为“人民之公权”,指人民对国家及公共团体所享有的权利,包括自由权、受益权、参政权、平等权等。在日本,有关私人公权的观点主要有两种:一种主张从与权利相对应的义务主体角度理解公权,认为“所谓私权,只是存于私人相互间的权利,国家对之处于第三者的地位,反之,若为公权,国家或公共团体本身居于当事者或义务者的地位,因此,国家对人民权利的保护方法因公权或私权而有显著的差异”。另一种观点主张从利益角度理解公权,认为私人公权“不仅是为保护权利主体自身的个人利益而赋予的,而且是为了实现公共利益,或者说主要是为了实现公共利益”。①从以上论述可以看出,学界主要从三个角度界定公权利的含义:

1.从义务主体角度,主张私人公权利的义务主体是国家与公共团体(在我国主要指各种权力主体)。笔者认为,私人公权利对应的义务主体不仅限于公权力主体,有时也包括同为公权利主体的其他义务人。例如,平等权是一项重要的公权利,其内涵主要是平等对待权,义务主体主要是公权力主体。但是,平等权同样可能受到来自其他同为公权力对象的组织或者个人的侵犯,平等权理应涵盖防范第三人侵犯的权利内容,而第三人自然也就成为平等权的防范对象即义务主体。以德国为代表的大陆法系国家盛行的“第三者效力”理论从另一角度阐释了与公权利相对应的义务主体的广泛性。需要注意的是,公权利对应的两种义务主体的义务属性和内容存在差异:公权力主体的义务主要是积极促成公权利实现的法律性义务;同为公权力主体的第三者义务主要是消极不予侵犯的义务,其义务属性目前主要停留在道德层面,其法律义务的存在情形主要有:一是公权力主体与第三者之间的某种特殊法律关系,二是第三者实施的某种先行行为,三是第三者具备的某种特殊身份等。

2.从利益角度,主张私人公权利必须具备个体利益与公益双重目的。从权利目的的直接性与间接性角度看,私人公权利又可分为两种类型的公权利:一种是以个体利益为直接目的、以公益为间接目的的公权利,如受益权;另一种是以公益为直接目的、以个体利益为间接目的的公权利,如参政权。不论属于哪种情形,私人公权利必须与公益密切相关。“公权利当然即为属于公法之权利,而公法之所以不同于私法,众所周知,乃涉及国家统治权之行使,而国家统治权行使之际,并非纯就私人利益着眼,而系同时必须纳入公共利益之考量。故探讨公权力时,即不得不注意公益之因素。”②鉴于公权利的公益关联性和公益与个体利益的不可分性,任何一个国家的法律必须创设公益与个体利益的双重保护机制,承认反射权和反射性利益,在已有主观诉讼的基础上,依法确认反射性利益的诉讼救济、公益诉讼和客观诉讼。

3.从公权利载体角度,按传统理论,公权利的规范载体必须是公法,公权利是公民由公法获得的权利。但是,目前由于行政的演变和行政法的发展,我们不得不考虑下述两个因素对公权利的载体是公法这一论断的恒定准确性所产生的影响:一是行政法中的私法适用,尤其是行政私法体系的建构;二是行政以私法手段推行,即行政私法行为的生成。行政私法和行政私法行为对应的私人权利在法律属性上应为私权利抑或公权利,这直接关系到权利生成与行使规则、救济途径等若干理论和制度问题。

二、私权利与相对人公权利的划分标准及其意义

相对人的公权利与私权利是可以相互转换的,这主要取决于权利标的或者权利义务对象的“一体两性”的特点。同一权利载体或权利标的,无论是物质的还是精神的,无论是有形的还是无形的,均可以承载两种不同属性的权利,而这里的权利属性主要受下述因素影响:第一,权利所在的法律关系。当权利及其标的出现在行政法律关系当中时,其法律属性属于公权利,出现在民事法律关系当中时则属于私权利。第二,是否与公益相关。如果权利的实现与保障不仅涉及权利主体的个体利益,而且影响公益,那么这项权利一般是公权利;而当其仅仅与个体利益相关,与公益不相牵涉时,则属于私权利。第三,义务主体。当权利对应的义务主体是公权力主体或者行政相关人时,属于公权利;是作为民事法律关系主体的公民、法人或其他组织时,属于私权利。第四,是否与公务或权力相关。当权利的行使或享有与权力或公务相关时,该权利属于公权利;而若纯属私人事务,与权力或公务无关时,则属于私权利。随着公法中私法适用的展开以及非权力行政领域的出现,权利属性判断标准上将去掉权力因素,只留下公务因素。第五,权利主体的法律身份。公民、法人或其他组织具有双重法律身份,其作为民事法律关系主体时,享有私权利;作为行政法律关系主体时,享有公权利。第六,与权力或者权利中何者相遇。与权力或公权利相遇则为公权利;与私权利相遇则为私权利。第七,权利目的。如果某项权利的存在或享有仅为满足主体自身需求,则为私权利;如果兼顾个体利益与公益双重目的,则为公权利。第八,权利载体的公法或私法属性。权利载体为公法(特殊情况下如公法中的私法适用情形,即使权利载体为私法),权利属性一般为公权利;否则,属于私权利。

区别公权利与私权利的法律意义主要有四:一是划定政治国家与市民社会、公域与私域的界限,私域内实行权利主体自律和意思自治,排除公权力干预。二是明确不同的义务主体,建立相应的权利侵害防范机制。三是明确权利救濟机制,私权利采取民事诉讼救济,公权利则采取宪法诉讼和行政诉讼救济。四是明确权利的界限和限制,私权利采取意思自治,其行使的限制较少;而公权利与公益相关联,公益需要时应加以限制,如对于某些公权利,权利主体不能随意放弃。

三、行政主体公权利与相对人公权利的异同

权力权利化以及私人公权利与私权利的界分,必然会导致两种公权利的生成,一种是由行政权力转换而来的行政主体的公权利,在有些国家或地区称为“国家之公权”;另一种是相对人公权利,在有些国家或地区称为“私人之公权”。同为公权利,两者之间存在差异:

1.两种不同公权利受法律规制的程度不同。受积极行政和给付行政模式展开及其所引起的权力权利化倾向的影响,行政主体的公权利与行政权力相比较,其受法律规制的程度已有所缓和,但是,与相对人的公权利相比较,其受法律规制的程度要严格许多。原因有二:一是行政主体并非公权利的原始享有者,其公权利得自于授权,自然应受到赋权者通过法律的严格控制;二是行政主体公权利的目的是维护相对人公权利,这与相对人公权利以自身为目的不同,所以,行政主体公权利更应受到法律的严格规制。

2.两种不同公權利的享有者行使权利的自由度不同。从行政职权职责化角度讲,行政主体公权利意味着义务与责任,对于义务与责任任何主体都不可随意处置或放弃。而相对人可以自由处分其公权利,“它从成立之时就可由其权利所有者支配。权利所有人可转让、抵押、遗赠这种权利”③。应当引起注意的是,相对人的公权利已不再单纯属于个体权利或者个体利益问题,其行使或享有直接影响公益和秩序。“公法主体权利存在的基础是,行政法立法者规定的行政活动的目的,不仅服务于公共利益,且还服务于个人利益。”④因此,相对人公权利与民法上的权利不同,在行使的自由度上应当受到必要的限制。私人公权利生成的重要理由就是通过赋予公民权利“公”的属性,敦促其积极行使公权利,以监督行政和实现公益。也正是从这个角度,有学者感慨:“我们认为没有公法权利的法制是不可想象的。”⑤

3.两种不同公权利的支配力不同。尽管受到积极行政或给付行政模式影响,行政权力开始呈现权利化倾向,权力所固有的强力、意志力、支配力等开始弱化,但是,出于公益和秩序需要,行政主体公权利仍然应当保留必要的支配力和强力,这一点是相对人公权利所不具备的。相对人公权利多为程序上的权利,足以说明其在支配程度上远不及行政主体公权利。有学者认为,尽管公民个人公法上的权利也是一种公权利,但是,“在国家与公民个人之间,其地位是不平等的,故国家的公权与公民的公权也是有差异的。前者本于统治权,后者则相对于统治权”⑥。可见,地位上的差异以及在法律运行中所处的身份不同是导致两种公权利支配力差异的根本原因。

四、行政相对人公权利的缺陷

行政相对人公权利是客观存在的,理论和法律机制必须承认这种公权利体系的存在,以往的行政法理论和制度对公权利与私权利不加区分,不仅混淆了两种不同属性权利之间的差异,而且不利于权利体系自身的完善和不同属性权利的法律规制与保障。与私权利相比,行政相对人公权利存在下述不足之处:

1.公权利的立法保障不完善。私法的悠久历史以及私权利主体之间的平等关系,导致私法的理论和规则较为发达。相比之下,行政法被大多数学者理解为控权法,或者至少应凸现行政法的控权因素,因而从产生时期,行政法就受到公权力主体的阻碍,在公权力主体享有实质立法权的时代,实际上将行政法置于被扼杀的境地,而没有了行政法的发展与完善,以行政法为依托的行政相对人公权利就很难得到较为到位的保障。

2.公权利的自我防范能力较弱。私权利主体处于平等地位,私权利也就自然具有了较为完善的防范平等主体侵害的功能,自我防范不了的,可以诉诸公力救济,公权力主体处于毫无利害关系的居中身份,一般能在私权利主体之间主持正义。相比之下,公权利对应的义务主体主要是公权力主体,两种主体之间的地位被法律规定为平等的,但实际上很难平等。公权力主体强大无比,公权利主体自身自然很难防范来自公权力主体的侵害,尽管目前已有个别关于拒绝权和防卫权的实证法规定⑦,但该项权利被不少学者理解为“程序抵抗权”和“正当不服从”,很难对公权力主体形成有效制约。在自我防范不奏效的情况下,公权利主体诉诸行政复议、行政诉讼等公权力救济渠道,无奈这些救济制度的操纵者就是公权力主体自身,权力的秉性使其很难为公权利提供公正、公平的保障。

3.公权利的强制力不足。权利的强制力在与私权利相遇时是较为奏效的,它甚至可以对构成侵害的平等主体施以实力强制。一旦与公权力相遇,权利转换为公权利,义务主体由平等主体的私权利主体转变为公权力主体,公权利在公权力主体面前就已经丧失了权利应有的强制性。从这个意义上讲,所谓“权利的标志就是强制实施”⑧只能派生出两个基本结论:一是这里的权利是私权利而非公权利,对应的义务主体是平等主体而非公权力主体;二是这里的“强制实施”是通过公权力主体的强制实施,而非公权利主体自身的强制实施。这也应验了康德的断言:“根据矛盾律,所有的权利都伴随着一种不言而喻的资格或权限,对实际上可能侵犯权利的任何人施以强制。”⑨可见,权利的防范或者强制对象是“任何人”而不是“任何机关”,是自然人而不是公务人。提升公权利的支配力和强制力有以下路径:一是提升相对人的法律地位,创设平等型行政法律关系;二是拓展参与行政模式,通过参与、对话、交易等形式的活动来构建行政合作关系;三是增强行政行为的授益性,使公益与个体利益趋同或者一致,从而造成权力弱化或者缺位;四是在无效行政行为等特别明显而重大的瑕疵行政行为领域,依法赋予公权利主体以“实力强制”为内容的防卫权或抵抗权。

4.公权利行使或享有的自由度受限。公权利直接与公益、公务和秩序相涉,因而其行使和处分已不再仅仅是公权利主体自身事务范围内的问题,而应受到公益、公务、秩序等若干因素的限制,这种限制的程度因民主状况、法治程度、权利主体素质等因素而有所差异。例如,在一个存在较为厚实的社会底蕴、权利张扬以及崇尚自立、自律、自主、自足的国度和时期,公权利的行使极少受限;而在一个公益至上、秩序与效率优先的国度和时期,公权利行使的自由度极大受限。

5.公权利救济不足。公权利防范的对象主要是公权力主体,公力救济的主体也是公权力主体,这就必然导致公权利救济的先天不足。主要表现在:一是救济范围有限,如根据《行政复议法》第二章和《行政诉讼法》第二章的规定,行政复议受案范围与行政诉讼受案范围极其狭窄;二是救济理由有限,如根据《行政诉讼法》第五条的规定,行政诉讼审查仅限于合法性审查;三是救济程序不畅,如行政复议前置程序以及《国家赔偿法》第20条和第九条第二款规定的国家赔偿程序中的确认和先行处理程序的设计;四是救济程度有限,如行政赔偿仅限于有限赔偿,连填平式赔偿都达不到,更不用说惩罚式赔偿了;五是救济对象有限,尽管行政诉讼原告已由行政相对人拓展为行政相关人,原告主体资格也相应地拓宽为“利害关系标准”,但由于诉讼类型化不足以及公益诉讼、客观诉讼缺位,反射权得不到保护,反射利益得不到救济,进而使得“可诉利益”极其狭窄。

注释

①[日]田中二郎:《行政法总论》,(日本)有斐阁,1979年,第221页。

②翁岳生:《行政法》,中国法制出版社,2002年,第261页。

③⑤[德]奥托·迈耶:《德国行政法》,刘飞译,商务印书馆,2002,第118、111页。

④于安:《德国行政法》,清华大学出版社,1999年,第41页。

⑥何勤华:《中国近代行政法学的诞生与成长》,《政治与法律》,2004年第2期,第141—149页。

⑦例如,《行政处罚法》第49条规定,行政机关当场收缴罚款,不出具合法收据的,相对人有权拒绝缴纳。笔者将该项权利称为“无效行政行为防卫权”。

⑧[英]R.J.文森特:《人权与国际关系》,凌迪等译,知识出版社,1998年,第8页。

⑨[法]莱昂·狄骥:《法律与国家》,冷静译,春风文艺出版社,1999年,第267页。

责任编辑:邓 林

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