我国高等教育财政投入二元模式与政府责任承担
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我国高等教育财政投入二元模式与政府责任承担

2022-05-15 20:01:41 投稿作者: 点击:

zoޛ)jiF]_:iMtMvM5tMoiv_|muZ大学”的资金来源由中央财政专项资金、地方财政专项资金、部门配套资金以及其他自筹资金构成,各个资金来源主体分工合作。其中,中央专项资金主要用于补助国家重点学科和高等教育公共服务体系的建设以及补助少数高等学校整体水平提高所需基础设施的建设。如此的制度安排带有突出的资源聚集特征,使得以“211、985工程大学”为代表的少数重点大学在通常的经费来源外,还能获得相当丰厚的、稳定的财政支持。而大量的“非重点大学”没有机会获得额外的经费来源。

二、 世界上一些国家高等教育财政投入模式

尽管各国国情不同,高等教育财政投入模式不同(如表1所示),世界上一些国家的高等教育财政投入政策仍然包含了一些基本规律。

一方面,各国的高等教育财政投入模式与其高等教育发展程度有一定的关系,尤其与公立高等教育或民办高等教育在一国高等教育中所占的比例密切相关。首先,根据耶鲁大学Rogger .Geiger教授按照私立高校招生规模占该国当年招生总量的比例,划分高等教育类型的做法,[3]可以按照公立、私立高等教育机构在一国高等教育机构总数中所占比例,将高等教育划分为公立主导模式和私立主导模式。德国、英国、法国等属于公立主导模式。例如,德国私立大学的在校学生人数仅占德国所有高校学生数的2.3%。美国、日本、韩国等属于私立主导模式。例如,日本的私立大学招生人数占总人数的75%。[4]其次,高等教育财政投入模式可以分为单一模式和多元模式两种基本模式,且与高等教育的主导模式关系密切。一是,公立主导模式下,多采用财政投入单一模式。即国家公共财政拨款占绝对比重,其他收入来源所占比重很低,有时甚至可以忽略不计。此模式又可分为一级单一模式和两级单一模式。前者是指以中央政府财政投入为主的模式,代表国家为法国、印度等;后者是指中央政府和地方政府共同提供高等教育财政投入,且地方政府投入占主导地位的模式,代表国家为德国。二是,私立主导模式下,多采用政府主导的多元模式。是指财政投入在高等教育经费总额中权重较大,但是其他投入权重也达到一定比例。代表国家有美国、日本、英国等。又可进一步分为一级多元模式和两级多元模式。前者是指主要是由中央政府提供财政投入,代表国家为英国;后者是指中央政府与地方政府共同承担经费投入,代表国家为日本、美国。

另一方面,各国高等教育财政投入模式的突出特征是“政府积极承担高等教育财政责任”。第一,政府投入在公立高等教育经费来源中的比例处于主导地位。其一,公立主导模式下,财政投入在高等教育经费来源中的比例占绝对多数。例如:德国的联邦政府和地方政府财政投入之和占高等教育经费总额的90%以上。其二,私立主导模式下,财政投入在公立高等教育经费来源中占绝对多数,通常占到经费来源总额的50%以上。第二,政府对私立高等教育给予不同程度的财政直接投入。例如:美国中央政府发放科研经费拨款时,对公立和私立高等学校一视同仁。日本政府给予私立大学包括日常经费补贴在内的财政拨款。第三,中央政府和地方政府往往采取责任分工方式提供财政拨款,即中央政府向所有高等学校提供科研经费投入、贫困学生资助,以及向私立高等学校提供部分日常经费。地方政府负责提供公立大学的日常经费,但较少资助私立学校。综上所述,各种高等教育财政投入模式中,政府财政投入在高等教育经费总额中的份额很大,体现出“政府投入为主”的鲜明特征。

三、 我国高等教育财政投入政策二元模式的成因及问题分析

(一) 我国高等教育投入政策选择的策略分析

政府责任理论指出,政府提供包括高等教育在内的公共产品是为了维护公共利益、改善公众生活,实现公平公正的价值诉求。[10]世界银行编写的1997年世界发展报告认为,政府的主要职能是提供公共产品与公共服务,既包括提供纯粹的公共产品,也包括提供混合公共产品,其中包括提供高等教育服务。[11]2009年世界高等教育大会《联合公报》指出:“高等教育是一种公共产品,对于各级教育事业的发展具有战略意义,是研究和创新的基础,应该是政府承担的责任,并由政府提供经费资助。”[12]政府为高等学校提供办学经费、给予税收优惠以及承担资助大学生的资金投入构成高等教育财政政策的核心内容。其中,政府提供办学经费的相关政策被称为高等教育财政投入政策。

我国目前实行的高等教育财政投入模式是在政府财力有限背景下,既要履行政府高等教育财政投入责任又可控制财政投入规模的权宜之计。“政府有限责任理论”、“成本分担理论”、“外部性理论”以及“准公共物品理论”在主张政府承担高等教育财政投入责任的同时,也反对政府完全垄断高等教育供给。

首先,政府有限责任理论为“多渠道筹措经费”提供了理论基础。即相对于全能政府,有限责任政府的权力职能和规模是有边界的,因而政府不该是高等教育经费来源的唯一的提供者。[13]然而,该理论没有给出政府承担主导责任的结论,给现实中各种高等教育财政投入政策模式提供了空间。其次,准公共物品理论认为,由市场供给高等教育产品会导致供给不足。因此,必须由政府来承担提供高等教育经费来源的责任。然而,高等教育内部各个部分的公共物品和私人物品属性是有区别的。舒尔茨认为,教学属于私人产品,科研属于纯公共产品。[14]此外,从局部来看,高等教育服务属于私人物品;从宏观上看,高等教育服务属于公共物品。因此政府应该分类提供高等教育产品和服务。再次,政府提供高等教育产品的责任,不同于政府直接生产高等教育产品。通过政府与市场分工合作,可以形成多种高等教育供给—生产组合模式。[15]准公共物品理论为“政府与其他部门共同提供高等教育”提供了理论基础,但是并不能为政府在多元投入模式中处于怎样的地位提供理论依据。复次,高等教育产品具有正外部性,由政府提供高等教育经费来源是必要的。[16]然而,高等教育的社会效益往往是不可度量的,政府提供高等教育经费来源的程度往往缺乏数量依据。此外,政府提供高等教育经费来源不是应对外部性导致市场失灵的唯一方式,还可以通过增加低收入者收入、削减教育成本、对影响高等教育入学机会的出身背景等不利因素进行干预等措施来应对。总之,外部性理论也不能为高等教育财政投入模式,尤其是确定政府责任的边界提供理论依据。最后,高等教育成本分担理论主张政府不是高等教育经费来源的唯一供给者,受教育者个人应该具有支付高等教育成本的义务。然而,在高等教育资源相对稀缺的前提下,由于高等教育成本核算的复杂性和信息不对称性,使得个人承担的成本总是不能正确反映其获得的利益,成本分担理论总是造成学费水平提高,不能保证高等教育的公平性。更为重要的是,成本分担理论只证明了多元参与高等教育的必要性,却不能为各个主体在高等教育中承担的责任比例提供理论依据。[17]

在相关理论不能为确定“政府承担的财政责任的边界”提供依据的前提下,政府如何选择高等教育财政投入模式必然呈现多种可能性。我国的现实是,选择了“弱化政府财政投入”的策略。

(二) 我国高等教育投入政策的实质是政府责任弱化

由于缺乏理论依据,政府在确定自身高等教育财政投入责任时必然受到其双重身份的限制。一方面,作为社会公共事务的管理者,政府有增加高等教育财政投入的责任;另一方面,作为有独立利益的主体,政府希望实现高等教育投入产出的效益最大化。但是这两个目标之间存在一定冲突。最终的选择往往基于政府对教育公平和控制财政投入的偏好和倾向。[18]新时期以来,我国各级政府、尤其是中央政府始终受到财政经费短缺的困扰,控制财政投入的内在偏好影响了政府对高等教育财政的投入,致使财政投入不足。具体而言,我国现行高等教育财政投入政策的价值取向是效率优先,政策目标是以较少的财政投入实现高等教育的可持续发展。因而相比计划经济时期的高福利模式,现行高等教育财政投入政策带有明显的“去政府化”特征。其一,回避政府对民办高等教育的财政投入责任。其二,采用财政分级负担形式,减少中央政府责任。其三,通过“经费来源多元化”,即收取学费和扩大其他经费来源方式,控制政府财政负担比例。其四,采取竞争性的、重点扶持方式控制高校建设项目经费投入规模和方向,在科研经费分配上倾向少数高水平大学,以期提高效率。

首先,政府对民办高等教育的财政投入责任没有明确,对民办高等教育的财政投入往往形同虚设。民办高等教育(尤其是非营利民办高等教育)也具有公益性、正外部性,政府理应承担财政投入责任。然而,根据《教育规划纲要》,我国的民办高等教育是“以投资人投入为主”,同时规定其他经费来源有“学费和社会捐助”,意味着政府财政投入既不是民办高等教育的主要经费来源,也没有明确财政投入也是民办高等教育的其他经费来源,等于去消了政府对民办高等教育投入的责任。现实中政府对民办高等教育的投入也的确微不足道。2007年至2009年政府对民办高等学校财政拨款的平均值不足4%。[19]

同样,政府对公立高等教育的财政责任弱化,与其应负的主导责任并不相符。政府是公立高等教育的举办者,“政府财政投入为主”的经费来源模式不仅是政府承担高等教育财政责任的必要形式,也是《教育规划纲要》规定的基本原则。然而,2005年财政拨款占高等学校总收入的43.12%,在财政拨款低于50%的事实下,已经难言“政府处于主导地位”。[20]此外,2005年,与中国经济发展水平相应的“财政性高等教育经费占GDP的比例”应为0.70%,而实际值为0.62%,较理论水平低了0.08个百分点。与中国经济发展水平相应的财政性经费占高等教育总经费的比例应为61.6%,而实际值为45.0%,较理论水平低了16.6个百分点。这些数据足以证明政府对公立高等教育的财政投入力度与其所承担的主导责任并不相符。[21]

再者,现行财政分权制度下,地方政府与中央政府的财政责任界定不合理,尤其是中央政府对地方高等学校应负的财政责任缺失。英国学者巴斯特布尔(C.F.Bastable)认为,政府间财政支出责任划分应遵循“受益原则”。若政府提供服务的受益对象是全国民众,则支出应属于中央政府;若受益对象是地方居民,则支出应属于地方政府。[22]据此,按照行政归属来划分地方政府与中央政府对高等教育财政责任的制度安排缺乏合理的依据。理论上,任何一所高校的外部性都直接或间接地溢出其坐落的地区,地方政府必然受益,且不会因其行政管辖权属于中央政府就消失。同理,因为人才具有流动性,中央政府和其他地方政府也会因为聘用了某一地方高等学校培养的人才而从中受益。显然,我国按照高校行政隶属关系确定高等教育财政责任的制度安排有失公允,[23]关键问题在于中央政府没有承担其对地方高等学校应负的财政责任。

(三) 我国高等教育财政投入政策所导致的问题

如前所述,我国政府财政投入在高等教育经费来源总额中的比例偏低,而且由于实行两级财政投入模式,而中央政府几乎不承担对民办高等学校和地方高等学校的财政投入责任,因此,政府责任不足和缺失,直接造成大多数高等学校经费短缺,并严重依赖学费收入。不仅损害了广大弱势群体享受高等教育的权利,而且制约了高等教育的整体均衡发展。此外,高等教育财政投入政策的二元模式本身也存在着效率问题。

第一,学费水平过高,超过了个人和家庭承受能力,实质上造成教育不公平。实行高等教育成本分担制度以后,高等教育学费水平提高较快,在民办高等学校经费来源中学费占到80%以上,在公立高等教育经费总额中学费与财政投入所占的比例几乎持平,在某些地区甚至已经超过财政投入的比例。2008年学杂费收入占高等教育经费总额的比重,全国平均为40.4%,2005年河北省学杂费收入甚至占到54.53%。[24]此外,个人和家庭承担了较高的高等教育成本,农村家庭的负担尤其沉重。目前,我国高等学校学生交纳学费的水平大致在每年3000元至6500元之间。2011年,我国城镇人均工资性收入为15412元。[25]同期,我国农村居民人均纯收入为6977元。[26]将收入与学费水平相比较的结果是:高等教育学费占农村居民人均纯收入的比例在50.16%至93.16%之间;高等教育学费占城镇人均工资性收入的比例在22.71%至42.17%之间。根据独立组织“教育政策研究所”2005年5月8日公布的“全球高等教育排行榜”显示,日本的高等教育支出占家庭收入的21%。[27]众所周知,日本的高等教育学费水平比较高,而目前我国城乡家庭的高等教育负担已经超过日本。总之,我国高等教育学费水平不仅超过了应有限度,而且超出了个人和家庭承受范围,必然导致弱势人群享受高等教育的权利受到损害,造成高等教育不公平。

第二,民办高等教育发展乏力,造成高等教育发展不均衡和受教育机会不均等。目前,我国的民办高等学校承担着36.95%的本科教育和24.38%的专科教育。[28]财政投入上的二元模式造成民办高等教育经费来源不足,由此导致办学质量不高、科研能力薄弱、与公立高等学校之间差距不断扩大和高等教育整体发展不平衡等一系列后果。一是,民办高等学校单一的、学费为主的经费来源结构使其高度依赖扩大招生规模和提高学费两个途径筹集经费。二是,现行招生考试制度下,由于民办高校办学层次低端化的限制,通过扩大招生规模来增加民办高等学校办学经费的途径受阻。众所周知,民办高等学校的生源只能是低分考生,而我国的“前高等教育”发展不平衡,低分考生中大多来自低收入家庭或是农村家庭。结果是,由于民办高等学校的学费水平很高,现行的高等学校资助政策也未惠及民办高等学校,使某些达到录取条件的考生,由于经济原因放弃上大学的愿望。生源受限反过来加重民办高校经费来源短缺状况。三是,生源短缺造成的经费短缺,使民办高等学校被迫采取提高学费方式来维持运营;而进一步提高学费,使更多的考生无法接受高等教育。总而言之,高学费—生源短缺—经费短缺之间的恶性循环,必然导致民办高等教育发展陷入困境。

第三,公立高等教育内部发展结构失衡。财政分权制度下,公立高等学校之间的财政经费投入差别很大,致使公立高等学校之间的教育质量差距不断扩大。一是,教育经费分配在重点大学与普通大学之间呈现“倒金字塔”形态,财力差距巨大。一方面,以“211、985工程大学”为代表的高水平大学的财政投入具有富集现象。同时,中央财政实力雄厚,使得隶属中央部委的高等学校的经费来源相对稳定和充足。另一方面,地方院校财政经费来源紧张。我国的高等教育财政投入形成了所谓的“马太效应”。[29]2008年,中央部委所属普通高校生均教育经费支出为32828.4元,地方普通高校生均教育经费支出为14517.4元,后者仅为前者的44%;中央部委所属普通高校生均预算内教育经费支出为13631.64元,地方普通高校生均预算内教育经费支出为7017.41元,[30]后者仅为前者的51%。二是,地方高等学校之间的财政投入差距不断扩大。以2007年数据为例,我国地方普通高校的经费来源结构分为三种类型:财政性教育经费在经费总额中所占比例最高;财政性教育经费所占比例较低,学费收入是主要经费来源;财政性教育经费比例居中,且其他经费来源比例较高。造成各地财政投入比例差异的主要原因是,各个地方政府之间财力状况不平衡,导致高等教育财政投入上的差距。财政投入不均衡导致高水平大学与地方高等学校之间以及普通高等学校之间的教育质量差距显著,并且这种差距有进一步扩大趋势。

第四,财政投入方式的“二元模式”影响了经费使用效率。一是,按照学生人数核定日常经费拨款的方式缺乏弹性,无法充分体现不同类型、不同层次和不同专业高等教育的办学成本。而且,单一拨款机制无法达到多重政策目标,不能体现多政策参数对学校办学行为的多重激励作用。[31]二是,“科研经费”和“基本建设经费”的拨款结构失衡。大部分“专项补助”经费采用竞争性拨款方式,且没有考虑外部性较强的基础研究等高等教育产品特征,致使基础学科、基础研究和一些冷门学科在课题立项方面处于明显劣势。三是,财政重点扶持重点学科战略致使高等学校发展定位失衡,加重了高等教育同质化趋势。一方面,实施重点学科战略加大了经费投入的富集效应。目前我国70%左右的国家重点学科主要集中在设有研究生院校的57所研究型大学中,[32]重点扶植重点学科战略使得大多数非重点学科院校在科研经费竞争中处于劣势,科研经费投入不足。从而加大了这些院校提高科研水平的难度。[33]另一方面,为了得到丰厚的科研经费投入,那些以教学为特色和以“非重点学科”为特色的高等学校,必然选择向研究型大学转型或者放弃原有办学特色,致使我国高等教育发展走向与多样化目标背道而驰。总之,目前高等教育发展不平衡和高等教育公平受到质疑等突出问题,均与财政投入二元模式密切相关,高等教育经费投入政策也未能达到预期目标,而且高等教育投入政策的效率也难以尽如人意。

四、 结论

我国现行高等教育财政投入政策的典型特征是政府财政投入总量不足和结构失衡为诱因的二元模式,而政府责任缺失必然导致高等教育不公平和高等教育均衡发展失调。鉴于我国国情以及高等教育发展的固有特征,我国高等教育财政投入政策模式仍应坚持“投资人投入为主、多元主体提供经费”模式,保持高等教育财政投入二元模式的基本政策架构。但是,根据政府责任理论,结合其他国家的实践,有必要重构政府财政投入的结构,建立“政府合理承担高等教育责任”的财政投入政策模式。即通过增加政府财政投入占公立和民办高等学校经费总额的比例,按照分工合作方式划分中央和地方政府的财政投入责任,按照高等教育成本的特点分类投入,以及强化高等学校财政投入法律保障等措施确保财政投入政策行动与政府理应承担的高等教育责任保持一致。

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