审计机关有哪些_基于20022010年全国地方审计机关数据
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审计机关有哪些_基于20022010年全国地方审计机关数据

2019-10-11 10:26:21 投稿作者: 点击:

基于20022010年全国地方审计机关数据

基于20022010年全国地方审计机关数据 【摘要】我国国家审计机制不断地健全和完善,然而屡 查屡犯现象不断,审计效果的提升是一项长期而艰巨的任务。

本文对审计效果进行界定并将其分解为三个因素进行衡量, 以威慑理论为基础,就审计覆盖率对审计效果的影响从威慑 效应、政治成本和舆论压力、环境效应及质量效应四条路径 进行了理论分析,并通过实证分析进行验证。最后得出审计 覆盖率的提高能够有效地促进审计效果的提升的结论。

【关 键词】审计覆盖率;
审计效果;
审计质量;
威慑效应;
政治 成本 一、引言 我国国家审计制度自1983年恢复以来,已走 过30年的发展历程。从近几年的审计公告可以发现,被点名 的“老面孔”频现,同单位同类型问题不断,令公众进入一 种“审丑疲劳”阶段。审计只是起点而不是终点,有审无改 则意味着审计的免疫系统功能未切实发挥,审计效果未真正 实现。

随着社会主义市场经济体制的不断深化,改革开放 步伐的不断推进,审计领域进一步扩大。从最初的财务收支 真实性审计,逐步扩展到绩效审计、经济责任审计等各个方 面,并开始在工程施工、环境安全、公共治理、金融监管等 各个领域发挥作用,这需要更多的审计资源。与此同时,由 于信息技术的发展、审计作业规范程度的提高,审计作业消 耗的边际时间成本和人力成本日益降低,审计效率逐渐提升, 这为审计覆盖率的提高提供了客观条件。2013年12月,刘家义审计长在全国审计工作会议上提出,要努力实现审计监督 “全覆盖”,依法使所有公共资金、国有资产、国有资源都 在审计监督之下,不留盲区和死角,不断增强审计的威慑力 和实效性。2014年年初李克强总理在听取审计署工作汇报时 也强调要加强依法审计,实行全覆盖监督,切实看住管好公 共资金。审计覆盖的概念在此被着重指出,那么,提高覆盖 率能否推动审计效果的实现,审计全覆盖具有哪些现实意义, 这些问题值得我们深入思考和研究。

现有文献缺乏直接针 对审计效果的研究,相关探讨主要围绕审计质量。国内外学 者的观点大致可以将审计质量的内涵归纳为程序(过程)审 计质量和结果审计质量,表现为审计工作与相关标准的符合 程度,以及审计结果的质量和审计结果运用的情况。但是审 计效果和审计质量两者不能等同,审计的最终目的是促使被 审计单位抑制其机会主义行为,审计效果就表现为这一目的 是否达到,从这种意义上来看,目前对审计质量的研究并不 能诠释审计效果。关于审计覆盖率的研究更为贫乏,我国政 府审计的覆盖程度较低,且对于大多数审计项目的审计覆盖 率没有明文要求。基于此,本文在回顾、总结前人研究成果 的基础上,对审计效果进行界定并将其分解为三个因素进行 衡量,就审计覆盖率对审计效果的影响从四条路径进行了理 论分析,并通过实证分析进行验证,在此基础上提出相关政 策性建议。

二、文献综述 审计覆盖率,即实施审计的概率, 可以用审计(调查)单位数占应审单位数的比率来表示。审计效果是审计产生的最终结果,应表现为被审计单位财政财 务收支更加真实、更加合法和更加有效益。现有文献缺乏对 审计覆盖率与审计效果之间关系的直接研究,相关研究主要 包括三类:一是审计效果(质量)的界定与衡量;
二是审计 效果(质量)的影响因素研究;
三是对审计覆盖率的相关研 究。

(一)审计效果的界定与衡量 针对审计效果如何衡量 的问题,目前的研究不多,国内外的相关研究为“审计质量”。

国外的研究中,审计质量一词首先出现在注册会计师审计领 域。美国学者DeAngelo(1981) 提出了一个衡量审计质量标 准的概念性框架,认为审计质量是审计师“发现”并“报告” 会计报表中重大错报的联合概率,即审计师是否能够发现会 计报表存在的错弊,审计师是否能够报告已发现的会计报表 错弊;
前者与审计师的胜任能力有关,而后者取决于审计师 的独立性 。在政府审计领域,最具有代表性的是 Raman and Wilson(1994)的观点。他认为政府审计质量可以从三个方面 来界定:第一,政府审计人员具有专业胜任能力并熟练运用 政府审计准则以及相关法规;
第二,政府审计人员在依法进 行审计过程中,尽最大努力将审计风险控制在适当低的水 平;
第三,审计人员报告已经发现的重大差错、内部控制缺 陷以及其他违规行为 。另外,O’Keefe T & Westort P(1994) 指出,在理论上,政府审计质量被定义为发现并报告错误的 可能性;
在实务中,政府审计质量通常被界定为审计工作与 审计准则的遵循程度 。Sutton 和Lampe(1991)认为审计质量可以分为程序审计质量和结果审计质量。程序审计质量是 通过审计人员在审计过程中是否遵循审计准则来判断审计 质量,而结果审计质量则是根据审计结果的情况来判断审计 质量 。Copley&Doucet(1993)也提出了相似的理论,他们认 为政府审计质量可以分别从过程和结果两个角度来衡量,前 者以对审计准则的遵循为依据,后者以审计报告或工作底稿 的评价为依据 。在实证研究方面, Berry L E(1987)以联邦 和州审计师在审计项目中执行必要审计程序的程度反映其 工作质量 , Hepp&Mengel(1992)以同业互查中对审计报告的 复核结论作为分析审计质量的直接依据 , Deis&Giroux(1992)以审计时间等作为度量审计质量的替代 指标 , 分别开展政府审计质量现状描述及影响因素的实证 分析工作。

国内的研究中,政府审计质量的含义还没有形 成统一的界定。董延安(2008)认为政府审计质量即政府审 计控制效果,包含两个过程,一是审计检查过程,即发现财 政财务收支活动中违规行为的过程;
二是针对这些违规行为 辅导被审计单位进行纠正并报告的过程 。马曙光(2007) 认为政府审计成果包含审计的财务效益与审计质量两个方 面,将审计结果被采用的情况作为政府审计质量的度量指 标 。王跃堂, 黄溶冰(2008)指出政府审计质量不应仅仅 停留在审计报告的“产出”阶段, 还包括一个延伸的“服务” 过程,审计质量高低需要从过程质量(审计工作)、产品质量 (审计结论)及服务质量(审计处理)的角度予以评价。并进一步提出政府审计质量的内涵:首先,审计人员能够发现违法 违纪问题;
其次,审计人员能够报告已经发现的违法违纪问 题;
第三,被审计单位对审计机关发现并报告的违法违纪问 题能够及时处理和纠正 。上述研究都表明政府审计质量不 仅取决于审计调查结果的质量,还取决于审计结果的执行情 况。实务界中的具体做法也印证了上述理论思想。全国优秀 审计项目评比标准的审计质量指标分为程序审计质量指标 和结果审计质量指标。程序审计质量指标包括审计方案、审 计方法手段、审计证据、审计日记和审计工作底稿、审计报 告、审计决定和审计移送处理书、审计文书档案等方面的得 分;
结果审计质量指标包括审计揭露重大违规、重大违法犯 罪案件线索或者重大损失浪费情况、审计意见和建议采纳情 况、审计结果采用情况及其社会影响等方面的得分。

然而, 审计质量是否可以与审计效果等同理解呢?判断审计质量 的标准是审计结果是否真实、合理、有效,以及审计结果的 执行情况。判断审计效果的标准是被审计单位的财政财务收 支是否更加真实、更加合法、更加有效益(郑石桥,2012) 。

因此,审计质量高,并不意味着审计效果好。一个审计项目 的程序合法合规,审计结论真实有效,审计结果的采用情况 好,但若不能抑制被审计单位未来的违规行为,审计效果就 无从体现,这就是我们通常说的“屡审屡犯”现象。因而上 述对审计质量的研究不能完整的诠释审计效果,审计效果更 加关注审计是否对违规行为产生了抑制作用。本文拟采用“单位违规程度”“审计处理处罚执行率”和“审计建议采 纳率”作为衡量审计效果的指标。

(二)审计效果的影响 因素研究 针对审计效果的影响因素的研究同样比较贫乏。

郑石桥(2012)指出审计频度通过预期路径和预防路径对审 计效果发挥作用,审计处罚通过威慑路径和心理路径发挥作 用,审计频度和审计处罚的使用都有一个合理限度,审计频 度和审计处罚需要相互协同地对审计效果发挥作用11。郑石 桥还指出推行审计权“四分离”的组织模式,将审计立项权、 审计查证权、审计审理权、审计执行权进行横向分割,具有 解决信息不对称、权力分割和权力监督三方面的效果,能够 发挥审计规制俘获阻止的功能,进而得出审计机关组织模式 影响审计效果的结论 。此外,国内外学者的研究内容大多 围绕政府审计质量的影响因素。Marks and Raman(1987) 以政府审计人员发生错报的概率作为政府审计质量的度量 指标,研究了政府的级别(联邦政府或州政府部门)、政府 审计机构的独立性、审计师的类别(内部审计师或外部审计 师)等因素对政府审计质量的影响 。Guthrie(1992)认为 政府审计质量影响因素可分为两个方面:受托于议会的责任 机制以及政府审计机关权力与义务的法定要求。受托于议会 的责任机制包括议会的决策制度、监管机制以及经费来源 等;
法定要求包括政府审计机关职责以及政府审计人员的独 立性等 。Brown and Raghunandan(1995)通过研究对比发 现,与审计上市公司相比,审计人员在审计政府机构时面临了更少的诉讼风险,较低的风险便导致审计人员在审计政府 项目时提供的审计质量显著低于对上市公司审计的质量 。

Barrett(1996)认为既定的审计准则与道德标准是判定政 府审计机关独立性的标准,无论是对于政府审计机关还是对 于私人部门,审计师独立都是非常关键的因素 。王芳(2012) 认为审计体制和审计方式是影响政府审计质量的重要因素。

“交叉审计”方式下的审计质量高于“非交叉审计”方式下 的审计质量;
现行审计体制下特派办的审计质量高于派驻局 的审计质量,实行垂直领导的特派办在审计质量上高于实行 双重领导的地方审计机关 。马曙光(2007)发现政府审计 人员的年龄、学历、工作经验和政府审计质量有显著的正相 关关系,专业背景与政府审计质量却没有显著性关系 。

如 前文所述,审计处理处罚执行率是衡量审计效果的重要因素。

近年来国内学者关于审计处理处罚执行率的影响因素日益 深入。和秀星、郑石桥(2011)针对财政状况对审计处理执 行效率的影响进行了实证研究,发现地方财政状况对上交财 政执行率、减少财政拨款执行率和归还原渠道资金执行率有 抑制作用;
地方财政状况对调账处理执行率无显著影响 。

郑石桥、许莉(2011)发现政府干预对审计处理执行效率具 有显著影响 。陈希晖、陈燕(2013)发现法制环境对审计 处理执行效率也具有显著影响 。郑石桥、尹平(2010)发 现审计机关地位和审计处理执行效率的悖论,解释这个悖论 的原因是审计妥协,而审计妥协背后的制度性背景是行政模式加双重领导型审计体制 。

(三)审计覆盖率相关研究 关 于审计覆盖率的研究国内外鲜有涉及。易慧霞(2006)对我 国高等学校经济责任审计领域中不同条件下的审计覆盖率 的选择、审计覆盖率影响因子进行了的探讨,并构建了审计 覆盖率与被审计单位的博弈模型 。鲁桂华(2003)同样通过 博弈模型的构建,指出审计处罚强度与审计覆盖率之间存在 替代关系,在审计资源既定的情况下,可以加大审计处罚强 度去替代更为昂贵的更大范围的审计监督 。郑石桥(2012) 通过理论构建,得出我国政府审计的审计覆盖率低是影响审 计效果的一个重要原因12。受此启发,笔者试图通过实证研 究,探究审计覆盖率与审计效果之间是否具有相关性,并进 而为如何提升审计效果给出建议。

六、结论和讨论 本文通 过理论分析,提出了解释审计覆盖率与审计效果之关系的理 论框架。认为审计覆盖率可以通过威慑效应路径、政治成本 和舆论压力路径、环境效应路径及质量效应路径影响审计效 果。通过统计分析,验证了审计覆盖率与审计效果(单位违 规程度、减少财政拨款执行率和审计建议采纳率)显著正相 关的假设。

然而上文的结论与假设二的预期不符,审计覆 盖率与上交财政执行率、归还原渠道资金执行率和调账处理 执行率之间没有体现出较大程度的关联。针对此我们给出如 下解释:前文我们分析在高审计覆盖率下,同一代理人、同 一机会主义行为在近年内接受重复审计的概率就高,未及时 有效地整改而被审计机关重点关注和点名的概率也高,相应的舆论压力和政治成本是很大的。因而审计覆盖率提高对应 着代理人的机会成本增大和审计的威慑力增强。但是现实中 审计处理处罚力度不够影响了这一传导机制的发挥。一方面 体现为审计问责机制不健全,审计问责作为一种行政问责, 存在很大的弹性或不确定性,尤其对代理人的负责人和上级 主管部门的问责不够。由于问责的不到位,代理人拒绝调账 处理的行为所带来的政治成本大大降低。另一方面体现为审 计公开的程度不高,审计公告是审计机关向社会公众公开审 计管辖范围内重要审计事项的审计结果,有利于对代理人的 审计整改活动形成舆论压力。公开是最好的监督,然而目前 我国的审计公告仅仅停留在审计发现公开的层面,得出的审 计结论、做出的审计决定、提出的审计建议和整改情况公开 的信息量很少。这样有限的公开导致代理人因拒绝调账处理 而造成的舆论压力大大减小。由此,基于政治成本和舆论压 力效应的路径由于审计威慑效应的减弱而不能有效发挥作 用,审计覆盖率的高低无法有效地影响调账处理执行率。

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