农村“空心化”问题治理调研报告
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农村“空心化”问题治理调研报告

2021-01-26 07:37:23 投稿作者: 点击:

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 农村“空心化”问题治理调研报告 3 篇

  农村空心化问题治理调研报告第 1 篇

  农村空心村的存在,浪费了国家有限的土地资源,恶化了农民的生活环境,影响了农村经济的发展等,为此,特以近年来建设的新村聚居点空心化问题为例进行专题调研,现报告如下。

 一、县农村空心化现状及原因分析

 近年来,县认真贯彻落实省、市总体部署,大力推进幸福美丽新村建设并取得明显成效。目前,全县共建成农民新村聚居点 30 个,涉及农户 1328 户,其中:新建点 16 个 714户,改建点 14 个 614 户。正在建设有的 23 个 1227 户,其中新建点 16 个 974 户,改建点 7 个 253 户。建成镇吊脚楼村、镇立山村新村综合体 2 个 123 户。据调查,建成的新村聚居点中住房空置率在 50%以上的聚居点 3 个,占 10%;空置率在 3050%的聚居点 2 个,占 6.6%;空置率在 1030%的聚居点 2 个,占 6.6%;没有空置住房的聚居点 23 个,占 76.8%。造成其空心化的原因主要有以下几个方面。

 一是举家外出户增多。当前,农民主要靠外出务工获得收入。随着我国改革开放步伐的不断加快,农民进城打工、经商或谋生的人数不断攀升,导致农村人口密度逐年递减,直接导致了人去房空现象的出现。全县大多数村外出务工人员人数高达 80%以上,其中举家外出户达 30 以上。县 2011

  2 年建成的镇村聚居点共 25 户 85 人,其中:村 10 户 38 人,吊脚楼村 15 户 47 人。该聚居点外出人口 66 人,其中季节性外出 27 人,占总人口的 31.8%,常年外出 39 人,占总人口的 45.9%,该聚居点新建农房常年无人居住 9 户,占总户数的 34.6%,季节性无人居住 10 户,占总户数的 40%。

 二是城市化进程加快。部分外出务工经商先富起来的村民为改善居住条件,在城市站稳脚跟后,举家迁往城镇生活。国家大力推进一主三化发展,城镇吸引力增加,各项就业、就医、就学、文化等环境条件良好,加之中心集镇建设步伐加快,大量村民纷纷迁到村外生活,空心村现象日趋加重。目前,县镇、镇、镇、镇、镇、乡等 6 个乡镇都在进行场镇开发,邻近场镇或有能力的农户都在集镇购房。如,镇骑龙寨村农民新村聚居点共 30 农户,就有 7 户在城镇购买房屋,占总户数的 23.3%。

 三是政策执行不到位。部分群众对老宅一直恋恋不舍,总认为老宅基地是祖上传下来的,保存老宅就是留住了根。由于历史原因,农村一户多基、超标准占地,占用耕地建房,农房迁建后旧宅基地普遍闲置,致使农村长期以来只见新房不见新村、建新房不拆旧房,致使一户一宅的宅基地政策没能很好落实,许多村民建新房而未拆除旧房,占新基不退老基,造成一户多宅。所调查的县镇村、镇骑寨村、吴家桥村三个新村聚居点,建了新房未拆除旧房将宅基地还耕的建房

  3 户达到 15 户,占新建农房户数的 25.4%。

 四是早期规划不合理。一些新村建设规划比较简单,对村庄功能分区布局、基础设施配套、群众生产生活习惯考虑不周,不适应新农村建设的要求。再加上执行规划的法律约束力不强,村民建房存有很大的随意性。如县已建成的镇村农民新村聚居点,村组织就没考虑到农户的耕作半径,将 150户农户集中到一起,造成农户生产不方便。

 二、县治理农村空心化的主要措施

 为确保新村建设建得起、住得下、不空置,在新村建设中坚持四个结合,充分尊重农民意愿,科学规划布局,强化产业支撑,突出乡村特色,统筹推进全县新村建设。

 一是群众申建与政府指导相结合。县委、县政府创新提出新村建设申建制,统一制定出台新村建设奖补政策,发动群众自愿申建,对 30 户以上群众提出申建要求,经村组申请、乡镇审查、部门评审、县级审批等流程审核通过的,纳入全县新村建设计划。在实施过程中,由建房户成立业主建设管理委员会,自主选择施工单位、负责材料采购、监督资金使用和建设质量,既赋予群众新村建设的监管权和话语权,又减轻了政府工作压力,实现了政府意图与群众意愿的有机统一。目前,全县在建的 23 个新村聚居点的 1227 户农户都是采用申建制建设的。

 二是新村建设与产业发展相结合。坚持产业促新村、新

  4 村带产业,产村相融互动,积极培育家庭农场、农民合作社等新型农业生产经营主体,着力发展优质柑橘、绿色蔬菜、现代畜禽、道地中药材和高效经济林等特色优势农业,以及乡村生态旅游业,促进农民持续增收。全县新发展优质甜橙、油桃等优质水果 3 万亩,绿色蔬菜 3 万亩,薄壳核桃、九叶青花椒等高效经济林 2 万亩,道地中药材 1 万亩,建成工厂化生猪繁育基地 18 个,标准化生猪养殖小区 88 个,发展生猪适度规模养殖户 5516 户,发展特色家禽规模养殖户 254户。初步形成了郪涪两江流域优质蔬菜产业示范区、蓬乐路优质甜橙(柠檬)产业示范区、射大路优质干果产业示范区、罗桂路优质生猪产业示范区等四大产业区和隆盛现代农业园区。

 三是规划引领与尊重民意相结合。坚持绿色、人文、智慧、集约的规划理念,统筹谋划新村的产业布局、生态保护及基础设施,做到新村规划、产业规划、交通规划、生态规划、旅游规划等多规融合。同时,充分尊重群众喜好,多次召开群众代表大会,征求群众对规划的意见和建议,并根据民意调整规划,着力打造具有田园风光、乡村情趣、农家特色、群众满意的新农村,水村幸福美丽新村规划 2013 年获得了国家住建部美丽乡村称号。

 四是新村建设与新村开发相结合。在新村建设中,县积极引入社会资本参与新村建设,建设农民新村安置房的同

  5 时,打造开发新村旅游商贸等产业,着力培植新村产业,繁荣乡村经济。如在建设药香小镇新村综合体中,通过公开招标吸引永逸集团投资 5 亿元参与新村安置房建设、场镇开发建设,着力打造集养生、养老、旅游为一体的全国知名药香小镇。

 三、治理农村空心化问题的建议

 治理农村空心化,是推进城乡统筹和幸福美丽新村建设的重大举措,是集约节约利用土地、破解建设用地难题的有效途径。为此,我们必须坚持在村民自愿的前提下,强化政府引导、加大政策扶持、增加农民收入、构建长效管理机制上下功夫。

 (一)科学规划,完善基础功能。科学规划是治理农村空心化的关键。要结合城乡一体化和农村城镇化发展的历史趋势,精心设点,合理布局。按照集约用地、少占耕地的原则,在新村户型设计、基础设施建设及公共服务配套等方面确保长远发展与农民的实际需要。建议将治理农村空心化与农村环境整治、幸福美丽新村建设、宅基地复垦、城乡一体化建设及农民市民化等有机结合起来,引导农民向大中城市、中心集镇与中心村集聚,同时统筹农村的水电、道路、通信、网络、有线电视、生活污水排放等基础设施建设,延伸城市公共服务,配套文体娱乐及商业设施,既村解决民生产生活上的后顾之忧,又优化农村的环境质量,提升农民的

  6 生产生活条件,缩小城乡之间的差距。

 (二)发展产业,促进农民增收。农民有了钱,才有建新房的意愿。加快幸福美丽新农村建设的重要前提是促进农民增收。增加农民收入,关键发展现代农业产业,建设一批优质水果、绿色蔬菜和道地中药材等现代农业基地和园区,构建农民持续稳定增收的产业支撑。围绕农业主导产业和特色产品,大力发展一村一品、一镇一业,积极发展新型农业经营主体,形成小规模与大群体相结合的产业基地和生产体系,创新新型农业经营主体与农户的利益联接机制,实现千家万户增收致富。同时,要鼓励引导农民积极发展交通运输、商贸服务、乡村旅游等二、三产业,拓展劳务输出,增加农民现金收入,为推进农村空心化治理奠定坚实的物质基础。

 (三)加大投入,加快治理进程。雄厚的财力是治理农村空心化的根本保障。一是将农村空心化治理与农村环境整治、幸福美丽乡村建设有机结合起来,整合各部门项目资金,向治理农村空心化倾斜。同时,加快农村产权制度改革,通过农村宅基地的整理置换和竞价选位,发挥农村宅基地的一部分物权功能和价值潜能,使新农村建设产生内生动力,缓解农村基础设施和公一事业建设资金不足的问题。二是采取激励措施,鼓励各类金融机构向农村空心化治理提供低息贷款,以扩大资金筹集渠道。三是引入市场机制,充分利用民间资本,采用由工商资本与村民共同出资改造空心村,例如

  7 让房地产开发商介入空心村改造,让房地产开发商承担部分资金,然后将新建农民公寓的部分物业用房或尾房作为其收益,实现彼此之间的互利双赢,以解决改选资金不足的问题。发动在外成功人士资助空心村改造,调动在家村民参与积极性,共同建设美丽家园。

 (四)强化管理,构建长效机制。要进一步加强农房规划建设管理,坚决制止农村建房无序局面,逐步引导农民居住向新村聚居点集中,推进新村建设进程和建设水平。一是农房建设必须严格执行一户一宅制度,建新房必须拆除旧房并复垦。二是严格执行农村宅基地政策,控制农房建设用地标准,禁止违法占地建设。三是农村个人建房必须申报设计方案或选用新农村标准图集方案。四是农村个人建房不按审核通过的设计方案或标准图集建房,则取消其享受国家一切补助资金的资格。

 农村空心化问题治理调研报告第 2 篇

  近期,南京市委办公厅联合南京农业大学,先后赴江宁区、溧水区就全市农村空心化进行深入调研。调研组步入田间地头实地考察体验,听取改革发展经验详细介绍,深入乡村农庄与当地干群交流,走进美丽乡村、农业园区现场观摩,认真总结各地经验和做法,就破解全市农村空心化、推进城乡融合发展作了一些思考。

 厘清农村空心化:挑战中蕴含新希望

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 新世纪以来,三农问题逐步向老年农业、空心农村、失地农民问题演变,特别是农村空心化,自 2013 年中央一号文件提出以来,已成为继农民工后最受社会各界关注的热词。党的十九大报告两次提到了乡村振兴战略, 并将它列为决胜全面建成小康社会需要坚定实施的七大战略之一。习近平总书记特别强调,农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。农村空心化不仅事关谁来种地的饭碗问题,事关以乡土文明为根源的文化传承发展,更关乎新型城镇化乃至全面小康社会建设大局。因而,破解农村空心化势在必行、迫在眉睫。

 从历史的维度看,农村空心化普遍存在。农业人口大量涌入城市, 是大部分国家都会经历的过程。有资料显示,目前美国农业人口占比不足 1%;日本农业人口近 20 年间减少了 6 成,其中 20-40 岁农业人口减少了 44%。改革开放以来,随着城市化、工业化的高速发展和户籍制度改革的深入推进,我国农村空心化呈愈演愈烈之势。沿海和苏南发达地区,城市化水平高,农村劳动力转移率早些年就已超过 70%。

 从现实的维度看,农村空心化必然发生。农民洗脚进城是市场配置资源的必然结果。随着农业机械化、规模化、信息化水平的提高,传统农耕模式日渐式微,农村产生了大量的剩余劳动力。为增加劳动收入以改善家庭生活,同时满足工业化、城镇化建设中对劳动力的大量需求,农民在经济理

  9 性的驱动下选择出走农村进城务工, 非农就业已成为农民增收的重要渠道。以南京为例,郊区农民家庭收入的近 70%来自务工收入。

 从未来的维度看,农村空心化蕴含契机。农村空心化导致农民房屋闲置、大量耕地需要流转,为城市资本下乡、适度规模经营提供了较大空间, 也为农业现代化、农民增收带来了新的契机。同时,农村空心化也势必会促进村落布局的优化调整,进而提高农村土地集约利用水平,改善农村公共产品的供给质量。尤其是大城市周边的空心村,吸引工商资本、大学生创客等新型主体入驻,既有利于农村新型产业业态的形成,也在客观上提升了农村人口的素质结构,为村庄的复兴创造了条件。

 应对农村空心化:盘活闲置资源的有益探索

 南京作为东部沿海发达城市, 大城市、小农村的格局较为明显。据市委农工委选取全市 103 个美丽乡村调查数据看,农村闲置房屋总数达到 677 户、13.8 万平方米。据不完全统计,全市农村空心化率超过 40%,近主城郊区农村空心化率近 70%,部分远郊村如六合区横梁街道,农民房屋空置率(含完全空置、半空置)达到 60%。针对这种情况,各区根据自身资源禀赋,以盘活闲置资源为突破口,探索资源变资产、资产变资本的路子,为空心村的再造积累了经验。

 1 .空宅生金。将闲置农宅变身农家乐和民宿,为游客

  10 提供吃住服务,实现生活资料向生产资料的转变,让全市越来越多的创业者尝到了甜头,农民返乡创业也渐成风气。江宁石塘村以前是户均收入不足万元的偏远贫困山村,全村仅有 64 位老人留守。如今,在美丽乡村建设带动下,在村干部的典型引路下,出走村民争相回村创业,通过开办农家乐和民宿,村民生产方式从一产成功过渡到三产,实现了致富增收。迄今全村开办的农家乐已超 200 家、民宿超 40 家,其他如茶楼、酒吧、酒坊等新业态 28 家,村民人均收入超 4万元,带动相关就业人员 600 余人。村民王宜成儿媳家两次落泪的故事,形象刻画了石塘村农民利用空宅创业致富的生动实践。王宜成儿媳妇家第一次来家看门档子,看到破旧的村庄和亲家的贫穷,想着女儿将来肯定要受苦而含泪离开。2013 年,王宜成家开办的农家乐生意红火,还做起了民宿,年盈利 20 余万,到儿媳家看后,想着女儿今后会过上好日子, 又不由地留下了开心的眼泪。截止到 2018 年 10 月,全市六郊区已建民宿近 400 家,床位超过 5000 张。全市民宿投资总额达 33.52 亿元,带动就业 1700 人,去年全年接待住宿总人次达 173.26 万人次。据市委农工委 2017 年 12月统计,全市美丽乡村农家乐经营者平均年收入 25 万元,高的达四五十万元。在美丽乡村示范村,当地村民平均人均年收入增加 7000 元。

 2.空地聚财。通过土地确权赋权合作组织引导+市场 全

  11 环节手段,实现对空心农村撂荒耕地、闲置宅基地以及低效用地集中整理、开发和利用,并以此带动旅游等相关特色产业的发展,促进农民增收。江宁区谷里街道 2012 年以来累计投入 3.37 亿元,完成土地综合整治 2.66 万亩,引进南京大生现代农业控股有限公司等 5 家农业公司参与农业适度规模经营,建成占地 2000 亩金陵国花园项目、农产品集散中心、世界农业科技文化园等多个现代农业项目,直接带动农民就业 300 人。其中,热门景点大塘金村,已不再是原先的破败小农村。借助土地股份合作社,将村民的土地集中起来,种植了 400 亩梯田式薰衣草,打造了江宁版的普罗旺斯,形成了以薰衣草为媒的生态旅游特色,高峰时期日均接待游客近 10 万人;高淳区桠溪镇桠溪村 158 户农民,在省农民创业之星汪国华的带领下,开发闲置低效农地,从事水草栽培,种植的轮叶黑藻,拥有自主知识产权, 经营规模达到 5000多亩,形成了种植、捕捞、销售等一条龙产业链, 亩均效益近 6000 元等。

 3.空村换颜。在空村再造中, 文化注入、特色引领、多元融合是最摩登的实现手法,特别是规划设计,被置于更加重要和突出的地位,不规划、不建设,不设计、不动工成为了一条改造的准则。经过精心设计和精致施工,往往起到化腐朽为神奇的效果。经过爆改后的农村,让人眼前一亮,有了脱胎换骨般的变化。江宁区秣陵街道苏家自然村,采用

  12 政府+企业+ 市场+农户的多元主体共建模式,由上海原圃发展有限公司统一设计、统一建设、统一运营,在保留村舍原样的基础上,用现代元素、现代文化重新整体包装,并配套建设特色民宿、飨食餐厅、文创商店儿童乐园、集装箱营等业态,打造出了长三角首个特色文创小镇,用文化元素复兴了搬迁的空村。六合区横梁街道规划建设的 E 田园 项目,拟采取 PPP 合作模式,由央企葛洲坝公司负责项目开发运营, 计划打造休闲旅游、文化产业、影视基地等多种新业态,集教育、医疗、卫生等多种民生公共服务保障为一体,实现以镇街为单位整体推进农村再造,为将来全市连片打造现代化新农村提供了无限遐想。

 破解农村空心化:全面实施乡村振兴战略

 伴随着城市化的发展,城区、郊区、农村的区位价值落差日渐缩小,郊区、农村的土地、生态和文化价值正加速地凸显出来,乡村发展迎来一个历史性的机遇。破解农村空心化,应注重把握三个辩证关系,将农村空心化与农民脱贫致富、乡村治理等问题进行整体性思考。一是把握城市化与逆城市化的关系。整体看,农村空心化是工业化、城市化发展中不可避免的现象,但在一定阶段后又会发生农村人口回流或所谓逆城市化情况。国际研究表明,当城市化率超过 70%时,开始出现逆城市化。南京经济发展水平高,城市化率 2013 年底就已超过 80%,农村空心化趋势相较中西部及欠发达地

  13 区,已明显趋缓,部分村社开始出现回流迹象。有专家预计,今后 510 年将迎来回乡的高峰期。因此,破解全市农村空心化问题,应立足南京所处逆城市化初期的阶段特点,因势利导、科学施策。二是把握撤并与保留的关系。空心村的再造,应有的放矢。不是所有空心村都保留并加以改造,而应考虑在全市村庄布局规划的指引下,有所为有所不为。对于既无资源也无特色的空心村,该撤并的撤并。按照优化结构、合理布局、规模适度、有利于发展的要求, 选择区位优势明显、交通便利、具有民俗文化特点的村,进行重点打造、精品再造。三是把握输出与引进的关系。破解空心化困局,不是简单的农民回流问题,也不是以往传统产业的重复,而是应该吸引城市精英群体反哺家乡,引入新产业新技术新业态,用现代文明改造乡土文化,让城市优质的公共服务资源覆盖农村,实现农村的再造与复兴。

 全面破解农村空心化,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的十九大精神, 坚持农业农村优先发展,大力实施乡村振兴战略,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕总要求,统筹推进农业农村农民各项工作,努力实现产业发展融合化、要素配置科学化、居民收入均衡化、公共服务均等化,走出一条具有南京特点的城乡融合发展新路子。

 1 .培育特而优的产业, 打牢乡村振兴根基。产业是发

  14 展之基,特色是产业发展的竞争力。应根据资源禀赋、区位环境、历史文化等比较优势,重点扶持发展最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业,为就业提供岗位,为人口集聚提供动力。目前,南京的休闲农业、乡村旅游,高淳的螃蟹、浦口的苗木等特色产业,都形成了一定的规模,品牌也逐步唱响。但相较近邻浙江,在特和优上依然有差距。应结合产业发展趋势和社会需求,推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展,努力形成一批新的发展亮点。南京的空心村,有的靠近著名旅游点,可着重发展餐饮服务业,为景区配套; 有的生态环境良好,山清水秀,可以发展养生养老产业;有的资源禀赋好、历史悠久,可以发展特色旅游。总之,宜农则农,宜工则工, 宜商则商,宜游则游。

 2 .塑造小而美的形态, 提升乡村振兴品质。小,是各种发展要素和服务功能的集约集成和精益求精,小就是吸引力;美,是生态环境美、特色风格美、人文风俗美,美就是竞争力。应在精而美上做文章,突出特色,以旧改为主, 做好整体规划和形象设计,软硬件要多维展示地貌特色和生态特色, 形成一村一风格,建设高颜值美丽乡村。重点抓好农村污水处理和垃圾分类处置,完善村庄环境长效管护机制,在精细化运作方面下功夫,建管并重,确保环境治理设施建得成、管得好、用得上,一次建成、长久使用、长效作用,营造适合生产、生活的宜居环境,留住生态乡愁。应突

  15 出历史文化传承,注重保护重要历史遗产和民俗文化,挖掘文化底蕴。比如,可考虑配建村史馆,将村庄发展的大事记、乡贤名人、好人好事以及反映乡村发展变革的老物件等陈列出来,让村民和游客记住人文乡愁。

 3.着眼聚而合的功能,完善乡村振兴配套。便捷齐全的基础设施是集聚产业的基础条件,完善的公共服务特别是高质量的教育医疗资源供给是增强人口集聚力的重要因素。应按照适度超前、综合配套、集约利用的原则,加强道路、供水、供电、通信、污水垃圾处理、物流等建设,特别是宽带网络和轨道交通建设,畅通与主城区的联结渠道。公共服务供给方面,可考虑转变公共服务配置方式,从按行政等级配置转向按常住人口规模配置,统筹布局建设学校、医疗卫生机构、文化体育场所等公共服务设施。应实施医疗卫生服务能力提升计划,采取区帮镇抓村建模式,提高村卫生室硬件设施和医疗水平。同时,大力提高教育质量,改善教育环境, 推动市区知名中小学和农村中小学联合办学,让农民就近就地享受更有质量的公共服务。

 4.构建新而活的机制,激发乡村振兴动力。激发乡村振兴的动力活力,最重要是创新体制机制,根本是解决人、钱、物、权四个问题。解决人的问题是核心,要注重发挥南京科教禀赋优势,优化创业就业服务、政策激励、财政扶持等软环境,吸引人才反哺农村,让人才下得去、待得住、干得好、

  16 流得动。解决钱 的问题,就是要加快金融和投融资体制创新,探索高效可行的农民物权抵押贷款方式。大力推进政府和社会资本合作,鼓励利用财政资金撬动社会资金,拓宽投融资渠道。解决物的问题,就是以国家农村改革试验区为契机,统筹推进城乡建设用地市场、农村产权流转交易市场、构建新型农业经营体系等具有城乡市场化取向的改革,探索建立低效用地再开发激励、进城落户、农民闲置资产自愿有偿流转和退出机制等,进一步激活农村资源要素。解决权的问题,就是要巩固完善村民自治权,创新多种形式的组织载体,如社区理事会、农民议会、党群理事会等,把村民自治进一步延伸到自然村,实现自治组织的全覆盖。

 5.制定精而准的政策,营造乡村振兴环境。空心化再造,是一个系统工程,涉及产业、基础设施、社会事业配套等多个方面,需要制定精而准的政策,扫清过程中的体制机制障碍,引领更多社会资源、更多发展要素,提升乡村建设质效。比如,在土地使用、民房设计改造方面,现在农村土地使用有严格限制,一定程度上增加了项目建设的难度,可考虑允许村民在不改变土地基本用途的情况下, 将集体土地参与到项目建设中来。在产业发展方面,休闲旅游、民宿是农村空心化改造的重头戏,特别是民宿产业,目前发展势头强劲, 应做好政策设计,明确经营用房、消防安全、治安安全、卫生安全、环境保护、食品安全、规范管理、行业服务等各个

  17 环节的准入门槛和质量标准,完善监管制度,保障有序、规范和健康发展。

 农村空心化问题治理调研报告第 3 篇

  农村空心化问题课题组对江西省萍乡市芦溪县永丰乡浒岭村、南坑镇兆佳村以及辽宁省凤凰城市宝山镇北大营村进行了实地调查,进行了村级调查、83 份有效农户(入户)问卷调查并采访了相关的乡村干部。

 (一)留守人口规模扩大,全家迁移现象增加

 1.留守人口规模不断扩大:农村人口外流,农村家庭基本以老人、妇女和儿童为主体,造成三大留守群体,改变了农村家庭的存在方式。

 2.全家迁移:在调查村庄出现了大量全家搬迁的现象。浒岭村全家搬迁的达到 180 户,兆佳村 35 户,分别占全村户数的 82.94%和 10.6%,而辽宁省北大营村全家搬迁也达到了 52 户。全家迁移现象是造成耕地抛荒和农村住宅荒废的主要原因。

 (二)农业劳动力紧缺,呈女性化、老龄化现象,耕地抛荒

 农村人口外流带来的影响表现在农业生产上则表现为农业生产劳动力缺乏,农村发展主体缺失,造成农业粗放经营,甚至抛荒耕地。

 1.农业投入减少。农民倾向于种植劳作较少的作物,而

  18 减少耗费劳动较多的作物。如普遍将两熟改一熟、双季稻变单季稻、农田种树等现象。农民依赖化肥和农药以少投入劳力而保持产量。

 2.耕地抛荒。江西调查村庄中耕地抛荒现象严重。江西浒岭村耕地面积 680 亩中有 640 亩无人耕种,全部荒废。兆佳村全村 800 亩耕地,抛荒 200 亩左右。曾经一度对农民种粮产生积极作用的补贴并没有起到应有的激励作用。由于种粮补贴按耕地面积补贴,而不按实际种植情况补贴,在一些农民看来,拿补贴不种地去打工比拿补贴种地还更具有经济效益。

 3.耕地流转程度低,农业组织化程度低。在空心化严重的村庄,农民外出打工空留出来的耕地没有人承包流转。空心化的村庄农业组织化程度较低,没有发展出专业合作社来组织他们的生产。

 (三)建新房弃旧房,空心村问题严重

 农村住宅空心化的演变趋势:1.交通不便的自然村落面临着逐渐消亡处境。2.交通便利的村落或城镇面临着农村居民点用地面积不断扩大,外扩内空,侵占耕地的现象严重。新增居民住房随交通干线延伸,这就导致村庄散乱、缺乏规划、基础设施配套难、侵占耕地现象严重,一户多宅现象在空心村的蔓延。

 (四)农村组织发展落后,农村社区治理水平不高

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 在空心化村庄的背景下,村民自治进入低水平重复,民主监督和民主管理难以执行。在较低的村庄治理水平情况下,原子化的农民难以合作,各种合作组织成长缓慢。

 农村空心化问题的原因分析

 农村空心化形成的原因是复杂和多元的,主要有:

 1.城市化滞后于工业化

 农村空心化问题产生的根本原因应当是二元城乡结构下城市化速度滞后于工业化速度产生的。户籍制度改革是否成功在于城市是否准备好或是否愿意为大量农村外出务工人口提供教育、医疗、社会保障等全部城市公共资源。大量的农村外出务工人口无法享受城市部门提供的稳定、充足的医疗、教育、社会保险等社会公共服务,他们就无法放弃基于农村户口和土地使用权而带来的医疗、教育等农村公共服务供给。

 2.农村土地制度、宅基地制度和农村社会保障制度以及农民乡土情节,导致人走地留屋留

 (1)我国农村的土地归集体所有,农民只有使用权没有所有权。在农业效益不高,土地难以产出利润时,农村中的耕地粗放经营和撂荒,难以形成有效流转。(2)宅基地取得的无偿性、使用的无限期性以及无留置成本性,使得村民更倾向于尽可能多地占有宅基地。(3)粮食直接补贴、各项社会保障制度的完善,农民享有越来越多的合作医疗、最

  20 低生活保障以及养老保险等社会保障和福利。这在一定程度上也成为农民转换身份,彻底告别农村的阻力。(4)农民对故土家园、乡村生活的眷恋等原因也令农民不愿意放弃村中住宅和耕地。

 农村空心化的对策分析

 只有将农业和农村中转移出来的劳动力彻底地转移出去,然后将土地进行有效流转,形成有效的以家庭农业为基础、专业合作社为组织的现代农业和新农村,才能够有效地解决农村空心化问题。

 (一)推进城乡一体化改革

 中央和地方政府应该积极稳妥推进户籍制度改革,加快农民工市民化进程。户籍制度改革,就是要向农民工提供与城镇居民平等的医疗、教育、保险、住房等公共服务,吸纳农民工进城定居。加快土地制度改革,完善征地制度,逐步建立城乡统一的建设用地市场。同时完善农村集体土地征收办法,提高农民在土地增值中的分配比例,规范政府的征地行为等等。适应农民工进城落户和城镇化的需要,应赋予农民工对承包土地、宅基地和集体资产股权自主处置权,为农民实现土地财产权创造条件,有助于耕地、宅基地的流转。

 (二)加强农业投入,发展旅游农业等多种农业经营模式,增加农业效益

 在耕地资源少的地区,农业比较效益较低,从事农业难

  21 以吸引农民,造成农业发展的人力资源匮乏和耕地抛荒等空心化现象。在这类地区,不仅要加大农业投入,还要大力发展农业的多功能性,如发展农家乐、旅游农业、创意农业等,增加农业效益。另外,目前的农业补贴方式以承包耕地面积为依据而不是以是否种粮为依据进行补贴,不能完全起到激励农民粮食作物种植的作用,也不利于农村耕地的流转合并和集中,需要改革。

 (三)加快培养新型农民,推动农村组织的发展

 农村空心化直接影响即是农业面临后继乏人的危险。要培养有文化、懂技术、会经营的新型农民,引进和造就各种专门人才。大力开展农民技能培训,包括农民科技带头人、农产品营销人才、农业科技推广人才、发展专业合作社的带头人等。积极发展农业职业教育,提高中等职业教育的质量。在培养新型农民的同时,还要注意推动各种农村组织的发展,提高农民的组织化水平,从而推动农业和农村的良好发展。

 (四)加强村庄规划,合理进行宅基地整治

 对于日益消亡的自然村落,建议鼓励恢复原始生态环境。对于交通便利,新建住宅较多的村落,应该加强其用地规划和利用,加强宅基地管理。要因地制宜,根据村情不同,综合考虑社会、经济与生态效益,把宅基地整理与小城镇建设,中心村的扩展与自然村合并结合起来,使村庄建设既不浪费

  22 土地,又能满足广大群众生产、生活需要。

 (五)提高村庄治理水平

 农村空心化背景下,要根据农村外出务工人口的实际情况,增加外出人口作为村民代表的比例,合理调整村民代表会议、村民大会、村委会选举时间,严格控制委托投票,从而保障外出流动人口能够参与到村庄的公共事务管理中来。对留守在村的留守老人、留守妇女和留守儿童,要保证他们参与村庄公共事务的权利。要落实村务公开,保障村民的知情权,加强对村级组织的监督。基层政府要转变成向乡村社会提供公共服务的组织,并且要注意防止具有独立利益的黑恶势力向农村公共领域的侵蚀。

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