从强化预算的视角构建公共财政体制:公共财政预算
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从强化预算的视角构建公共财政体制:公共财政预算

2019-10-13 10:08:34 投稿作者: 点击:

从强化预算的视角构建公共财政体制

从强化预算的视角构建公共财政体制 公共财政是政府集中一部分社会资源,用于为市场提供 公共物品和服务,满足社会公共需要的分配活动或经济行为。

公共财政体制的构建,离不开财政监督,尤其是预算监督。

本文浅析了目前预算监督中存在的问题,并提出一系列建议, 从预算的各个环节切实强化了监督,为公共财政体制的构建 提供了制度上的保障。

摘 要:
预算监督;
公共财政 一、公共财政的本质、特征和意义 公共财政,是研究政府收入与支出、预算管理等理财活 动及其对资源配置和收入分配影响的一门学科。市场失灵的 客观存在,是政府通过各种方式介入或干预市场的依据。为 了消现弥市场失灵的负面效应,要求政府介入社会经济运行, 以达到实现杜会资源配置合理、收入分配公平及经济稳定发 展的目的。政府可通过法律手段、行政手段、货币手段、财 政手段等来干预市场。其中的财政手段,是在市场经济条件 下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系,是满足 社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制,是市场经济 国家通行的财政体制和财政制度。公共财政包含以下几个基 本特征:
(一)提供公共产品与公共服务 政府的执政行为是为了满足公众的的公共需要,而公共需要远远超出用货币所能表达的范围,比如国家的安全稳定、 生态环境的治理等都不能用货币准确表达。而且这样的公共 需要本身无法由市场提供,只能由政府进行提供。一旦由政 府进行具体执行,社会成员都无法再选择,只能接受。

(二)以实现社会成员的公共利益为目标 政府作为社会全体成员的受托代理人,代表的是公共利 益,追求的是公共利益最大化。但同时政府是个科层组织, 由许多职能部门组成,在经济学的假设中,公民是作为有限 理性的“经济人”,追求的是私人的利益;
而各级政府、职 能部门、企事业单位也都有追求各自利益的本能。因此,如 何保证在这层层的委托代理关系中实现公共利益是问题的 关键。

(三)体现了民主决策和监督 公共财政既然是为了满足公共需求,那么财政收支上必 然要体现出全体公民的意愿。由于委托代理关系中存在信息 不对称问题,委托人和代理人不可避免地存在利益不完全一 致和权力不匹配的状况,很容易造成对财政性资金筹集、分 配、使用等各方面的问题,所以,需要有专门的机构来对财 政性资金的结构、安排以及使用效益进行监督,确保财政性 资金的来源以及支出符合社会公众的意向。

公共财政在国民经济中占据及其重要的位置,在推进市 场经济体制的发展和完善、有效调控宏观经济、合理配置社 会资源、依法促进公平分配等方面,都起着不可代替的作用。正因如此,正确理解公共财政,明确其特征,找出当前公共 财政面临的问题和应对措施,有着十分重大的现实意义。

二、构建公共财政体制离不开预算监督 政府财政部门制定的公共财政政策体现在收入、支出、 预算平衡和公债等各个方面,是由预算政策、支出政策、税 收政策、公债政策等构成的完整政策体系。预算政策主要通 过事先编制年度预算和在执行过程中的收支追加、变动调整 来实现其调节功能。财政部门的预、决算报表根据资金的性 质可以划分为四部分内容:一般预算收支、基金预算收支、 预算外财政专户资金收支、政府性收支及资产负债总况。但 通常情况下,我国各级财政部门向同级人大提交的政府预算 草案只包括一般预算收支和基金预算收支。一般预算收入所 包含税收收入、非税收收入、贷款转贷回收本金收入和转移 性收入四个方面,预算报表上的资金内容分为类、款、项、 目四级。基金预算收入包括非税收入和转移性收入,分为类、 款、项、目四级;
基金预算支出包括基本公共管理与服务、 教育、文化体育与传媒、社会保障和就业、城乡社区事务、 农林水事务、交通运输、采掘电力信息等事务、粮油物资储 备及金融监管等事务、其他支出、转移性支出,分为类、款、 项三级。

预算政策一般采用三种形态来实现调节作用,即赤字预 算、盈余预算和平衡预算。赤字预算体现的是一种扩张性财 政政策,它在有效需求不足时,可以对总需求的增长起到刺激作用;
盈余预算体现的是一种紧缩性财政政策,它在总需 求膨胀时,可以对总需求膨胀起到有效的抑制作用;
平衡预 算体现的是一种中性财政政策,它在总需求和总供给相适应 时,可以维持总需求的稳定增长。

预算监督是对公共财政预算资金的筹集、分配和使用等 活动进行的审核预和监督,是财政监督的核心内容。预算监 督的目的是为了保证政府各部门认真执行财政政策,依法进 行预算管理,坚持预算平衡,提高财政资金使用效率。《预 算法》中的监督包括对政府预算草案的编制、预算的执行、 预算调整以及决算等活动合法性和有效性的监督。其重要性 体现在:(一)实现财政资金预算决策中的科学化和民主化, 有效避免或及时纠正重大的财政资金运用不当问题;
(二) 及时反馈财政资金的收支结构、总量和使用效益,为政府进 一步调控宏观经济提供合理依据;
(三)为财政资金预算法 规、制度和政策的编制和修改提供现实参考;
(四)促进政 府部门预算收支任务的完成,合理分配和使用财政资金,杜 绝腐败浪费,提高了财政资金的使用效率。

三、当前预算监督中存在的问题 (一)对预算中各个环节的监督不够完善 1. 编制预算时间仓促、内容不够细致 我国预算编制一般是9月份才正式开始12月份正式完成。

短短4个月时间,较为仓促,导致预算编制过粗、不够细化、 预算编制的科学合理性存在问题,也为预算执行过程中的频繁调整埋下了隐患。加之政府提交人代会审查的报告过于笼 统,预算草案没有“款”、“条”、“项”等具体内容,缺 乏文字说明,仅仅按功能大类罗列了一串数字,在审议前又 未设置说明程序,造成“内行看不清,外行看不懂”的情况, 再加上审议时间短,难以对预算草案进行深入的审查。

2. 预算执行过程中的预算调整缺乏明晰规定 政府预算是经法定程序批准的财政年度收支计划,在这 一过程中,由于理论预测水平的局限性,经济发展态势、政 治以及自然环境的不确定性,适当作些局部调整是各国政府 的通常之举,也是顺应环境、实现政府政策目标的保证。1995 年预算法实施以来,地方政府对预算的调整比较频繁,特别 突出的问题是超收支出随意性强,本应作为应对特殊情况下 的特殊举措,在我国却成为了各级政府的惯常手段之一。所 谓“年年预算,预算一年”正是预算执行中的频繁调整的真 实写照。对于如何界定预算调整的范畴,我国现行的《预算 法》中并没有一个较清晰的表述,模糊认识导致了一些公共 部门的不规范的行为,严重削弱了政府预算的法律权威性。

一些地方在编制政府预算时将预算收入指标认为地定得偏 低,留有较大的余地,这使得预算在执行中拥有较大规模的 超收收入,给政府留下了增支的前提和空间;
为数不少的地 方将超收安排不纳入预算调整的范围,即不通过人大审批;

还有的地方对新增财力的使用进行决算时附带说几句就算 完事。由于缺乏监督,加上财政部门对超收安排又缺乏明确的程序规定,实践中容易造成投资规模的扩大和重复建设, 甚至会滋生腐败现象。

(二)政府预算没有涉及全部财政资金的管理 目前,提交给人大的预算草案中只包含一般预算和基金 预算。人民代表大会审核的主要内容包括各项收支安排是否 符合法律法规、预算收支规模是否与国民经济和社会发展相 一致、国债规模是否合理等等内容。像国有资本经营收支和 社会保险基金收支虽然都列在一般预算收支中,可是科目设 置过于简单粗放,不能够清楚了解到资金的来源和使用,给 全面的预算监督增加了难度。尤其是社会保障基金,是指全 国社会保障基金理事会负责管理的由国有股减持划入资金 及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式 筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保 障基金。社保基金是不向个人投资者开放的,社保基金是国 家把企事业职工交的养老保险费中的一部分资金交给专业 的机构管理,实现保值增值。由于收入来源多样化而管理导 致腐败的滋生多年来一直由劳动部门管理,加之倡导了多年 的社会保险基金预算仍未开始试编,因此现实中这一类资金 没有纳入预算监督的范畴,给贪污腐败的滋生孕育了温床。

(三)对政府决算环节的监督存在障碍 政府决算与政府预算体系构成一样,都是按照国家的政 权结构和行政区域来划分的。根据我国宪法和国家预算管理 体系的具体规定,一级政权建立一级预算,凡是编制预算的地区、部门和单位都要编制预算。行政单位由执行单位预算 的国家机关编制;
事业单位决算由执行单位预算的事业单位 编制。参加组合组织预算、经办预算资金收纳和拨款的机构, 如国库、税务部门、国有企业利润监缴机关登也要编制年报 和决算。目前,各级政府每年的决算报告都是与下一年度上 半年的预算执行情况报告合二为一的,由财政部门报同级人 大常委会审议批准的。然而,在决算报告中,首先缺乏年度 数据之间的比较,其次缺乏对预算、决算数的差异进行分析, 这样的决算无法给下年的预算提供合理的制定依据,更无法 实现问题的监督。

四、完善预算监督构建公共财政的建议 (一)推进政府预算法制化建设 要切实维护各级人民代表大会对本级人民政府预算的 审查和监督权,既要保证人大有权审查和监督预算,更要保 障人大有能力去履行审查和监督的职能。预算编制的过程应 该是一个民主决策的过程。财政部门在编制预算时,要先征 求各个部门对下年预算安排的意见,了解各部门的实际需 求;
经过综合平衡后提出初步安排意见,反馈给各部门;
各 部门再提出意见,财政部门又进行适当调整。最后由财政部 门提出预算编制方案,经过国务院审议,形成预算草案,报 人代会审查批准后,再由财政部门正式下达各部门执行。政 府向人大提交的年度预算报告,由于审核时间短、审核内容 涉及较为专业的范畴,应该由人大专门委员会聘请专业人士或机构进行,并向大会报告初审结果。此外,财政预算应严 格遵循先批后用的原则,不得随意进行预算调整。

(二)逐步将政府各项收支活动纳入都预算监督 在我国,有相当一些的政府收支是不纳入预算管理的, 那么对这一部分财政资金的预算管理就出现了盲区。对于这 部分资金例如预算外资金,应在部门预算改革的基础上,由 财政部门编制预算外资金预、决算草案,并报由同级人民代 表大会审批。并且从原则上,应将预算外资金、债务收支和 社会保险基金收支逐步纳入预算法管理的范围,树立政府的 任何收支都要纳入预算法律范畴的观念。因为政府是公权力 的代理人,因此所有的经济活动应该受到其委托者的监督, 这有助于政府忠实地履行公众的受托责任。

(三)规范监督主体的监督工作 近两年的审计风暴虽然取得了一定的成效,但也暴露了 审计制度设计上的重大缺陷,审计机关隶属政府,审计要核 查政府的财政资金收支,实际上是自己监督自己,所以监督 很难落到实处。政府行政能力的评判标志之一是财政资金的 使用效率,只有建立一套科学的审计体系,才可能得出实事 求是的预算评估结果。

(四)逐步落实决算公开 政府信息公开条例要求公布政府的预算报告和决算 报告,现在预算已经公开了,但决算还尚未入公开信息。2010 年3月人代会期间,全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任高强提出:今后要创造 条件,逐步公开政府决算,包括部门决算。只有落实了决算 的公开,才从真正意义上实现了预、决算的监督。

建设社会主义的公共财政制度,要确立预算工作权力在 民的观念。政府是财政资金的受托者和执行者,理应管理好 人民的钱,所谓“取之于民,用之于民”应是权力机关的基 本职责。要强化预算制度建设,违反人大审议通过的预算法 案应当受到处罚。只有如此,才能真正实现依法执政、科学 执政、民主执政的目标,为构建好公共财政提供制度上的保 障。

参考文献:
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