地理区域高等教育财政支出模式的路径依赖与锁定效应研究
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地理区域高等教育财政支出模式的路径依赖与锁定效应研究

2022-05-14 04:02:27 投稿作者: 点击:

摘要:伴随高等教育的发展,地理区域高等教育财政支出模式也不断演化,出现多种模式,但在新旧模式更替变幻之际,不可避免的存在新旧模式的破立之争,新模式对旧模式的路径依赖与锁定,为此需要就功能性、认知性与政治性锁定进行解锁,对地理区域高等教育财政支出模式从分类分层、明确政府动态财政责任、去行政化约束方面施行创新。

关键词:路径依赖;锁定效应;衍生型;绩效型;累进型

地理区域高等教育财政支出模式乃各级政府向高校提供财政资金的总量、支出方式及资金使用的过程和结果等方面的制度安排与体系,支出模式涵盖供给机制、分配机制与问责机制,关系到政府财政可以供应的资金规模、怎样供应、向谁供应及财政资金怎样在高校间分配、财政资金使用的过程和结果怎样等问题,乃国家教育管理制度与教育财政制度状况的集中体系,乃国家发展高等教育事业的重要经济支撑,亦为国家管控高等教育,推动高等教育均衡发展的重要方式。高等教育财政支出的范围乃国家财政性教育经费在高等教育方面的分配,但由于高等教育存在外部正效应,市场可能不愿充分供应,发生市场失败问题,需要由政府介入来解决高等教育供应不足的问题。财政支出正是政府发挥调节作用的有效方式,政府可经由增加财政支出来确保高等教育事业的顺畅发展,也可经由对各个类别、各个层次与各个专业的高等教育支出规模、支出方式的变动与支出绩效的评判来调控高等教育的发展方向与发展速率,推动高等教育的均衡有序发展。高等教育财政支出模式随着社会进步,高等教育的发展不断衍变。

一、地理区域高等教育财政支出模式

地理区域高等教育财政支出模式包括累进型、公式型、绩效型、衍生型、复合型等。

(一)累进型

累进型高等教育财政支出模式是基数加增长的模式,其支出增加的部分主要根据高校原有规模的扩张来安排,譬如新增专业、新增项目或招生规模的增加等,主要采用公式测定、经验判别或一定的增长比例来确定支出的增加数额。累进型模式在20世纪七八十年代在许多国家被广泛采用。累进型的支出模式较好地顺应了世界高等教育大众化发展的需要,在高等教育从精英教育走向大众化教育的转变过程中,较好地应对了高等教育的大众需求与高等教育的大发展间的矛盾。

1949年新中国刚成立之时,着重于社会主义改造,预算管理制度尚未成体系,高等教育财政支出亦无一定之规。1955至1986年间,我国高等教育财政支出主要采用累进型的基数加增长模式,政府给予高等教育的财政资金以前一年度的财政资金数额为依据,再根据本年度高等教育发展需要、社会环境、国家财力适当调增,以确定当年的高等教育财政支出数额。此种支出模式基于定员定额,综合考量高校的发展规模、人员编制、房屋设备需求及业务需要,支出规模依年适当调增,确保了高等教育经费的稳定,但由于此种支出模式不是基于高校发展的成本分析,而是以前一年度的支出为依据,前一年所费越多,本年可分配到的经费也就越多,易造成资金靡费,且此种支出模式不够透明,财政支出的基数确定较为随意,高校之间人均经费有较大差别,无助于高校公平竞争、控制成本与提升支出使用效率,不利于调动高校的办学主动性与积极性,逐渐被公式型支出模式与绩效型支出模式所代替。

·教育管理·地理区域高等教育财政支出模式的路径依赖与锁定效应研究

(二)公式型

公式型高等教育财政支出模式于1980年代被工业化国家逐渐采用,政府依照总的生均成本安排财政支出,对生均成本的各构成要素根据其重要性赋予相应权重。在公式型支出模式中,各要素的权重决定了高校经费争取、专业调整、招生规模、学籍管理等活动的轻重缓急。许多国家在确定公式型支出模式中各要素的权重时,多考量学习时间、专业类型与学习级别和层次等因素,再依照生均成本确定具体的支出数额。公式型高等教育支出模式不断改进,其优点也日益被各国所接受与认可。

1986年我国《高等学校财务管理改革实施办法》明确高校年度教育事业费预算,由主管部门根据各类、各层次学生的需要与高校所在地区的不同境况,在国家财力许可范围内,依照综合定额加专项补助的方法予以核定。综合定额加专项补助就属于公式型的高等教育财政支出模式。综合定额涵盖教职工工薪、补助工资、职工福利费、学生奖学金(人民助学金)、业务费、公务费、设备采购费、维修费,其它费用、差额补助费等。依照各高校的规模、层次、专业与发展确定生均教育经费定额,再依照学生人数计算出各高校的综合定额。专项补助作为对综合定额的补充,涵盖专业设备补助费、离退休人员经费、长期外籍专家经费、世界银行贷款设备维修维护费、特别项目补助费等,是政府按照国家政策引导意图,综合考量高校的特殊发展需要,单独给予高校的资金补助。专项补助多数经由竞争方式获得,项目发布单位下达项目专项,符合条件的各高校就项目提出申请,经由项目发布单位的审核批准,高校获得项目经费,项目的进行与结果受到项目发布单位的监督评判。专项资金具有项目众多、金额庞大、使用范围宽广的特征,各级部门经常采用专项资金方式安排高等教育资金,在高等教育支出中占比大。此种支出模式在财政资金经费分配中较为公平,较符合高校实际,高校还可自主安排使用上级给予的经费,结余留用,避免了高校资金使用中的浪费,极大的促进了各高校发展的主动性和积极性,特别是在高等教育大众化发展过程中,也刺激高校招生规模的扩大。专项资金的支出方式、使用管理影响相当规模的高等教育财政资金的使用效率,在专项补助项目下出现了“211工程”、“985工程”、高校科技创新计划等旨在提升高等教育质量,争创国际一流高校与一流学科的项目。且各高校人员经费与公用经费的确定中,依然基于以前年度的历史数据,专项补助的分配主观性也较强。在综合定额加专项补助实施进程中,有些地方囿于财力,把综合定额加专项补助转换为限额补助加专项补助,造成财政支出不能满足高校快速发展之时的正常经费需求。

(三)绩效型

绩效型高等教育财政支出模式乃依照一些绩效指标分配高等教育财政资源的方式,这些绩效指标乃支出公式中的主要因素。此模式把财政资金的分配直接同提升高校办学效率与办学质量的目标相挂钩。绩效型高等教育财政支出模式的关键与难题在于怎样实施绩效评价。绩效型高等教育财政支出模式可分为两类,一类乃以培养的有效学生数为评价指标,有效学生数非传统意义中的实际注册学生数,而是获得大学文凭或学历证书的学生数、或考试过关的学生数;另一类乃由专门的高等教育评价组织设置可测定高校办学效率与办学质量的绩效指标,据以对高校施行评价。只有少数国家、地区诸如丹麦、美国的Colorado州在高等教育财政支出公式中全面施行绩效支出,多数国家、地区在公式型高等教育财政支出中,主要按生均成本确定支出数额(约90%的比重),其他资金按照绩效因素进行配置。

自2002年起,我国财政部对中央部门的预算核定方式改成基本支出加项目支出预算,属于绩效型高等教育财政支出模式。基本支出预算乃为确保行政事业单位正常运作、履行日常职责而制定的年度基本支出计划;项目支出预算乃行政事业单位为达成特定的行政事业发展目标,在基本支出预算之外制定的年度项目支出计划。对高等教育的财政支出也依此方式施行改革。对高校而言,基本支出的资金乃为确保高校正常运作、履行日常高等教育任务的年度基本支出,涵盖人员经费与日常公用经费。基本支出采用定额管理,人员经费支出基于教职工人数、离退休人数而定,包含离退休、医保支出,日常公用经费基于学生人数而定,属于生均综合定额拨款支出。

基本支出加项目支出的绩效型高等教育财政支出模式的采用旨在提升有限高等教育资源的使用效率,防范资金使用中的贪污腐败,乃国家财政管理制度革新在高等教育财政支出上的体现,顺应了宏观体制环境的发展需要,缓解了综合定额加专项补助的公式型高等教育财政支出模式所引发的高校盲目上规模、提层次的问题,但此种模式尚处于初级发展阶段,不够健全,究其本质不过是综合定额加专项补助的预算形式化。

(四)衍生型

衍生型高等教育财政支出模式乃合同拨款,通常使用投标—招标的方式,多用于高校科研经费的拨付。在1970年代,很多国家发生经济滑落、高等教育经费短缺的状况,各高校绞尽脑汁开辟财源,政府部门便经由投标—招标的衍生型合同拨款手段向高校供给科研经费。丹麦、英国、荷兰、法国等国家皆使用了此模式,此模式本身就涵盖着由高校内部或由政府组织的评价,采用此模式有利于激发高校自主办学的主动性与积极性,推动高校提升教育质量。但此模式也有一些不足,譬如,不利于高校基础学科和基础研究、专业学科发展与学术创新、科学研究发现的及时传递、学术自由等领域。

省部重点共建,教育部和地方政府签定合同一道建设“985 工程”、“211 工程”高校。调集中央与地方资源支持教育部属院校的建设,推动世界一流高校的建设,促进部属高校积极服务地方。省部共建地方高校,自2004年起,教育部同中西部的省(自治区、兵团)没有教育部直属高校的签署合同共建一所地方高校。教育部已同中西部14个省(自治区、兵团)签定合同共建新疆大学、广西大学、郑州大学、云南大学、石河子大学、内蒙古大学、宁夏大学、山西大学、西藏大学、青海大学、河北大学、南昌大学、海南大学、贵州大学、西北大学、西北师范大学、河南大学、浙江工业大学等17所高校。教育部还同陕西省、湖南省、吉林省、江西省分别签定合同,省部共同重点支持湘潭大学、延安大学、井冈山大学、延边大学等4所省属地方高校。除了省部签合同共同发展高等教育事业之外,还有省市签署合同共同建设高校。通过合同拨款建设各地高校,缩小了地区间高等教育发展差距,推动少数民族地区与革命老区高等教育事业发展,促进优质高等教育资源空间上的均衡分布,优化高等教育财政支出的空间结构布局,引导区域高等教育水准提升,推动区域社会发展与经济增长建设,进一步完善我国高等教育财政管理制度。

(五)复合型

复合型高等教育财政支出模式乃累进型、公式型、绩效型、衍生型中的两种或两种以上中共同使用。高等教育财政支出涵盖高等教育事业费、科研费、基本建设费与专项经费,不同的经费可能会采取不同的方式进行财政资金的投入,高等教育事业费可能会采用累进型模式配置资金,高校科研费可能会用绩效型模式配置资金,基本建设费也许会采用衍生型模式配置资金,专项经费或许会采用公式型模式配置资金。

随着国家对高等教育财政支出的增加,我国更加偏向于采用公式型和绩效型的高等教育财政支出模式,公式型模式可以确保资金分配的合理性、公平性,符合高校实际,绩效型模式推动高校日益关注高等教育的产出效率,提高资金使用效益。

但是在不同种高等教育财政支出模式的应用中,会发现高等教育资金在使用中还是存在不尽合理、有失效率与公平的方面。绩效型、公式型、衍生型高等教育财政支出模式的“立”与累进型高等教育财政支出模式的“破”乃辩证统一的过程,公式型、绩效型、衍生型高等教育财政支出模式的构建必定会面对过去累进型高等教育财政支出模式的竞争,公式型、绩效型、衍生型高等教育财政支出模式需面对累进型高等教育财政支出模式借其占优势所形成的路径依赖与锁定效应。

二、路径依赖和锁定效应理论

美国古生物学家Eldredge与Gould(1972)发现物种进化通常跳跃式进行而非渐变式进行,偶然的随机突变因素会扰动物种进化路径,抛出路径依赖说法。[1]David(1985)在社会科学研究中引入路径依赖概念。[2]Arthur(1989)分析技术演化有自我强化与路径依赖属性。[3]North(1990)在制定变迁研究中引入路径依赖概念,分析历史上政治经济演进模式的决定因素为偶然因素、制度收益递增、网络外部性等,造成经济体系闭锁绩效长期低迷。[4]路径依赖不仅为一种锁定(lock-in)状态,现有社会经济制度的结构与形成路径在一定程度上锁定于过去的结构与路径上,此锁定也许效率高,也许效率低,抑或无效率;亦为一种过程,乃一种非普遍性随机动态过程,社会经济制度的变动不可逆转,发展方向无法回归原有结构与形态,也非线性,社会经济制度演变路径不会收敛于某单一情状,存在多种演变可能。初始的的偶然因素对社会经济制度演变路径有较大影响,路径依赖乃众多单个事件序列构成的自增强过程,初期的些微差异易引起随后时期发展路径与绩效差别巨大。路径依赖认为社会经济制度演变中存在时间因素与历史的滞后。在到达某一临界点时,制度进入锁定境况,难以摆脱现有发展路径,不能步入更有效的可替代轨道,出现报酬递增、正反馈、自增强局面,历史的滞后也许是历史事件结果引发的,也许是历史自身内在规则与秩序引起的。

三、地理区域高等教育财政支出模式的路径依赖和锁定

高等教育发展和高等教育财政支出关系密切,高等教育财政支出总额欠缺与支出的不科学不合理乃束缚高等教育发展的主要缘由,亦为高等教育发展中的最大阻碍。伴随我国高等教育从精英教育转向大众教育,高等教育财政支出规模不断上升,支出模式不断修正,但依然存在不尽如人意的方面,扰动着高校的办学自主权、办学积极性。若不解决这些问题,就会沿着原有错误路径不断前进,甚至锁定于某种低效率下而停滞不前,在锁定状态下要有所变革是非常困难的。

高等教育财政支出模式演变中的路径依赖和锁定呈现为功能性锁定、认知性锁定、政治性锁定(Grabher,1993)[5]。

(一)功能性锁定效应:锁定于高校间的趋同化发展

长期、稳定的高等教育财政支出模式,逐渐在高校内部形成相对闭锁、稳定的资源圈,减弱了高校到财政之外获取新资源的动机,高校锁定于既有资源的最大化获得上,降低了高等教育特色发展的可能性。[6]

在我国公式型高等教育支出模式中,综合定额的参数计算公式为,折合在校生数=普通本、专科(高职)生数+硕士生数×1.5+博士生数×2+留学生数×3+预科生数+进修生数+成人脱产班学生数+夜大(业余)学生数×0.3+函授生数×0.1,可以看到决定参数的变量,普通本、专科(高职)生数、预科生数、进修生数、成人脱产班学生数皆依照实际人数测算,而硕士生数按实际人数的1.5倍计算,博士生数按实际人数的2倍算,留学生数按实际人数的3倍算。根据《财政部、教育部关于完善中央高校预算拨款制度的通知》(财教[2008]232)要求细化绩效型高等教育财政支出模式中的综合定额生均拨款标准,以人员经费基本持平、公用经费体现差别为准则,合理确定公用经费和人员经费的占比,核定公用经费基础标准3000元/生,人员经费基础标准4000元/生,对不同本科学科设定公用经费的学科折算系数,确定各学科公用经费的定额标准,依照中央高校发展需要,考量财力、物价变动、高校学生人数等情况,公用经费与人员经费基础定额标准实行动态调整,但公用经费的学科折算系数中,硕士生数按实际人数的1.5倍计算,博士生数按实际人数的2倍算。中央高校如此,地方高校亦如此。拿天津来看,自2014年起,天津市市属普通本科高校生均拨款公用经费折算系数,哲学1.00、经济学1.02、法学1.02、教育学1.02、文学1.00、历史学1.00、理学1.15、工学1.45、农学1.30、医学1.60、管理学1.02、艺术学1.50,博士生按同学科本科生的2倍核算公用经费,硕士生按同学科本科生的1.5倍核算公用经费。尽管公式型高等教育财政支出模式不断调整完善为绩效型高等教育财政支出模式,但是高校经由增加硕士生、博士生的招生规模,还是可获取更多的财政投入。这造成高校不顾自身实际,一味提高办学层次、走综合型大学发展道路,趋同化发展,欠缺办学特色。

(二)认知性锁定:锁定于财政有效供给不足

政府部门与高校互动频仍,发展成一种趋同化的群体性思维,造成对高等教育财政支出模式的错误判断,引发高等教育财政有效供给匮乏。[7]

在衍生型高等教育财政支出模式中,省部签署合同共同建设高校,合同中只明确中央的静态财政责任,未明确中央的动态财政责任,省部共建高校的基本建设投资依照共建前的基数核准,教育事业费亦依照共建时划转的在校生人数核准,未考量高校每年扩大招生规模的因素,中央与省级政府没有对共建高校扩招带来的资金需求达成新的责任分担合同条款,省级政府采用依照在校学生人数生均经费固定比例动态拨款,中央政府依然依照共建前教职员编制人数固定拨款。且由于变更隶属关系,高校原本可从所属部委或行业获得的基本建设经费诸如设备投资拨款、教育经费补助及各类专项经费皆不再享有,导致省部地方共建高校办学经费不足。省市签署合同共同建设高校,也存在类似问题,部分地方政府由于财力薄弱,难以落实财政对高等教育的支出安排。依照当前统计口径,市级生均经费拨款涵盖中央财政与省级财政安排的提高生均拨款水平奖补资金,真正为市级财政安排的生均经费主要是正常拨款中的在编人员工资、失业保险、养老保险等。在高等教育大众化发展过程中,省市共建高校也有提升高等教育毛入学率的要求,高校招生规模年年扩张,在校生人数日益提高,师资队伍也不断扩大,高校人员经费支出不断增长,地方政府先要解决人员经费支出,能切实安排的日常公用经费补助少得可怜,基本建设经费与化债经费更是少之又少。

(三)政治性锁定:锁定于长官意志

以支持高等教育发展为目标的政府干预,形成高等教育内部的政府和高校间的政治行政体系,扰动着高等教育的发展方向,使高等教育的发展可能会游离于顺应市场机制自我更新和事业转型的轨道之外。[8]

《财政部教育部关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》(财教[2010]567)要求各地地方高校生均拨款水平不少于12000元,中央财政实施以奖代补。对生均拨款水平已达12000元的省份,在生均拨款水平无下滑境况下,中央财政每年定额给予奖励。对生均拨款水平未达12000元的省份,中央财政对各省份生均拨款水平增加所需经费依照一定比例给予奖补,奖补按照中西部地区35%、东部地区25%的比例及在校生规模、省本级财力增长状况进行测算。根据财政部教育部要求,各省采取相应举措确保提供本省普通本科高校生均拨款水平,譬如河南省财政厅、河南省教育厅下达《关于进一步提高河南省普通本科高校生均拨款水平的实施意见》的通知(豫财教[2011]339号),也追随中央行动,建立推动省辖市增加高校生均拨款以奖代补机制、约束机制。对不符合生均拨款标准的省辖市,减少或取消高等教育专项转移支付资金,收缩本科生、研究生招生计划,暂时不允许申报审批硕士、博士点,暂时停止新建高校、高校升格、高校更名审批等。在政府垄断高等教育资源配置情形下,高校发展处于政治定位准确与否之中。高校希望得到地方政府的认可,从地方政府获得资源,也希望得到中央政府的认可,从中央政府获得资源,在本科教育资源、硕士博士学位增设等的资源配置中分得一杯羹。高校在发展中何去何从,是听地方政府的,还是听中央政府的,婆婆多了做起事来牵绊也多。部属高校、省属高校、市属高校,在发展中受到各级政府的牵制,妨碍着高等教育资源的有效配置与流动,中央政府、省级政府、市级政府,各有各的打算,重复投资、低水平建设,难以合理整合高校专业结构,难以发挥高等教育聚合效应,高校不易办出特色,更不易争取世界一流。

四、地理区域高等教育财政支出的模式解锁和创新

高等教育财政支出模式的路径依赖及所形成的功能性锁定、认知性锁定与政治性锁定,是高等教育良性发展的枷锁,要摆脱枷锁,就要进行功能性解锁、认知性解锁与政治性解锁,对高等教育财政支出模式进行创新。[9]

(一)功能性解锁——高等教育财政支出模式分类分层

基本支出加项目支出的绩效型高等教育财政支出模式中,基本支出要看研究生数的多少而定,项目支出要看竞争实力,这些要素部属高校强于省属高校与市属高校,获得的资源也是部属高校高于省属高校与市属高校。对各类高校分配资金时,要以扶优、扶特、扶需为准则,以发展目标不同,建设任务不同,政策支持不同,考核要求不同对高校施行分类管理,引导高校根据经济社会需求合理定位,强化高等教育内涵,谋求错位发展与特色发展,使高校在不同学科领域、不同层次形成自身特色,全面提升高等教育品质。[10]

(二)认知性解锁——高等教育财政支出模式明确政府动态财政责任

衍生型高等教育财政支出模式中,要明确政府的动态财政责任,以合同签订之前的学生人数为基础确定支出规模,但要根据学生规模实际变动状况、通货膨胀率、政府扩招需要、学费调整情形等因素进行相应调整,从而确保高校可获得的发展资金。尽管《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》(国发[2011]22号)中央要求教育费附加一律依照消费税、增值税、营业税实纳税款3%收取,地方教育附加一律依照消费税、增值税、营业税实纳税款2%收取,土地出让收益减去土地开发、征地与拆迁补偿等后的余额的10%提取教育资金,各地在收入征管中需严格遵照执行,不允许任意减免,以增加地方政府对高等教育的投入,但还是要实事求是地认识地方政府的财力状况,确实不足的需要中央财政以转移支付形式或专项资金形式予以补足,实现部属高校、省属高校与市属高校的均衡发展,同时要从政策上支持民间资本的进入,允许高校采用市场融资方式引进技术设备。[11]

(三)政治性解锁——高等教育财政支出模式去行政化约束

政府表面上尊重高校办学自主权,但未给予高校相应的资源控制权,资源控制权依然由行政长官所掌控,并依照长官意志进行分配,高校的法定办学自主权成了一纸空文。政府部门不断增强自身在高校拨款及经费使用中的主导作用,政府对高校的行政干预不断强化,专项转移支付资金,本科生、研究生招生计划,硕士、博士点申报,新建高校,高校升格,高校更名,样样少不了政府的介入,高校办学自主权不断弱化,在高等教育财政支出模式中处于被动,没有话语权,财政专项经费革新、政府采购革新、国库集中收付革新又进一步约束了高校经费运用的自主权。高校对政府财政支出的依赖性极强,在行政长官拥有掌控大量办学资源状况下,高校在政府财政之外找寻资源供给的替代者的空间狭小,成本高昂,得不偿失。要想控制与影响政府的权力与决策,高校更是上天无路,入地无门。在高等教育财政支出模式中,政府需要切实尊重高校办学自主权,只进行宏观调控,根据对高校的教育质量评估结果,对高校进行资金分配,高校获取资金后再在内部同各学院协商分配资金,确保高校在依赖政府财政资金的同时享有较大的办学自主权。[12]

参考文献:

[1]Eldredge,N.and S.J.Gould.Punctuated Equilibria:An Alternative to Phyletic Gradualism[A].In T.J.M.Schopf (ed.),Models in Palo Biology[C].San Francisco:Freeman Cooper,1972:82-115.

[2]David,P A.Clio and the Economics of QWERTY[J].American Economic Review,1985,75(2):332-337.

[3]Arthur,W B.Competing Technologies,Increasing Returns,and Lock-in by Historical Events[J].Economic Journal,1989,99(3):116-131.

[4]North,D.Institutions,Institutional Change and Economic Performance[M].Cambridge:Cambridge University Press,1990;21-42.

[5]Grabher,G.The Weakness of Strong Ties:The Lock-in of Regional Development in the Ruhr Area[A].in Grabher(ed.) The Embedded Firm:on the Socio-economics of Industrial Networks[C].London and NewYork:Routledge,1993:125-136.

[6]Martin,R L,and Sunley,P J.The Place of Path Dependence in an Evolutionary Perspective on the Economic Landscape[A].in Boschma,R,and Martin,RL(Eds.).Compendium

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[8]Garud,R,and Rappa,M A.A socio-cognitive model of technology evolution:The case of cochlear implants[J].Organization Science,1994,5(3):344-362.

[9]Metcalfe,J S.Evolutionary economics and creative destruction[M].London:Routledge,1998:61-78.

[10]孟繁华,劳凯声.京津冀教育协同发展的挑战与应对[N].中国教育报,2015-01-09(7).

[11]赵德武.高等教育新常态与教育改革创新[N].光明日报,2015-01-06(16).

[12]佟婧,洪成文.“211、985废存”争议突显行政性资源依赖之困[J].光明日报,2015-01-13(13).

(责任编辑刘第红)

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